Khoản 8 Điều 3 của Luật Thanh tra năm 2010 quy định thanh tra nhân dân là hình thức giám sát của Nhân dân thông qua ban thanh tra nhân dân đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, việc thực hiện pháp luật về dân chủ ở cơ sở của cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm ở xã, phường, thị trấn, cơ quan Nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp Nhà nước.
1. Chế định thanh tra nhân dân cần tách ra khỏi Luật Thanh tra
Từ trước đến nay, Đảng và Nhà nước ta luôn luôn coi trọng và tạo ra các cơ chế để Nhân dân phát huy tinh thần làm chủ, thực hiện quyền giám sát của mình một cách có hiệu quả nhất. Có nhiều hình thức và mức độ khác nhau để thực hiện quyền kiểm tra giám sát của Nhân dân: Giám sát kiểm tra thông qua việc thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo; giám sát kiểm tra của Mặt trận Tổ quốc và các thành viên của Mặt trận; giám sát kiểm tra thông qua hoạt động thanh tra nhân dân...
Nhân dân thực hiện quyền giám sát thông qua tổ chức rộng lớn của mình là Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cũng như các đoàn thể tổ chức xã hội thành viên của Mặt trận. Điều 9 Hiến pháp năm 1992 qui định: “Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân. Mặt trận...động viên Nhân dân thực hiện quyền làm chủ, nghiêm chỉnh thi hành Hiến pháp và pháp luật, giám sát hoạt động của cơ quan Nhà nước, đại biểu dân cử và cán bộ, viên chức Nhà nước”. Cụ thể hoá qui định nêu trên của Hiến pháp, Điều 12 Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam quy định:
“1. Hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là hoạt động giám sát mang tính Nhân dân, hỗ trợ cho công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra của Nhà nước...
Như vậy, hoạt động thanh tra nhân dân về bản chất khác hẳn với hoạt động thanh tra mang tính quyền lực của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Tên gọi thanh tra nhân dân là không phù hợp với tính chất của hoạt động này. Vì vậy hoạt động giám sát của Nhân dân với tên gọi thanh tra nhân dân hiện nay cần thiết phải mang tên gọi khác để tránh lẫn lộn với hoạt động thanh tra Nhà nước và điều chỉnh tại một văn bản riêng hoặc một văn bản khác thích hợp
Cần phải nói thêm rằng, tên gọi thanh tra nhân dân và sự lẫn lộn với thanh tra Nhà nước có lịch sử của nó. Ngày 15/2/1984, Hội đồng Bộ trưởng đã ra Nghị quyết số 26/HĐBT về việc tăng cường tổ chức thanh tra và nâng cao hiệu lực của thanh tra trong đó nêu rõ hệ thống tổ chức thanh tra Nhà nước và thanh tra nhân dân. Theo đó: “Hệ thống thanh tra các cấp gồm: Uỷ ban thanh tra Nhà nước Trung ương; Uỷ ban thanh tra Nhà nước cấp tỉnh, thành phố, quận huyện và tương đương; ban thanh tra nhân dân cấp cơ sở. Đó là một hệ thống tổ chức thanh tra được quản lý và chỉ đạo tập trung thống nhất từ trung ương đến cơ sở”.
Ngay sau đó, ngày 20/2/1984 Ban Bí thư Trung ương Đảng ra Chỉ thị số 38/CT-TW về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác thanh tra, trong đó nhấn mạnh: “tổ chức thanh tra phải là công cụ có hiệu lực của Nhà nước chuyên chính vô sản, đồng thời là một hình thức tổ chức của quần chúng để thực hiện quyền làm chủ tập thể của mình trong việc kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ quan Nhà nước. Theo tinh thần ấy, tổ chức và hoạt động thanh tra phải thể hiện tính chất Nhà nước và tính chất Nhân dân”.
Như vậy có thể thấy rằng, trong thời kỳ đầu mới hình thành và hoạt động, thanh tra nhân dân được thể hiện như là hệ thống “chân rết” của các tổ chức thanh tra nhà nước cấp trên. Thanh tra nhân dân khi đó vừa mang “tính Nhà nước” vừa mang “tính Nhân dân”.
Sự phát triển của hệ thống chính trị ngày càng làm rõ nét hơn các yếu tố của nó về tính chất, về phương thức và tổ chức hoạt động… Tại Pháp lệnh Thanh tra năm 1990, đã xác định rõ ràng tính chất giám sát của Nhân dân tách ra khỏi hệ thống các cơ quan thanh tra Nhà nước. Vào thời kỳ đó, cũng đã có ý kiến đề nghị đưa nội dung thanh tra nhân dân ra khỏi Pháp lệnh Thanh tra để điều chỉnh trong một văn bản khác đồng thời đổi tên gọi thanh tra nhân dân đối với hình thức giám sát này. Tuy nhiên, cuối cùng thì chế định thanh tra nhân dân vẫn được để trong Pháp lệnh Thanh tra với hai lý do: Một là, tên gọi đó đã có từ lâu trở thành thói quen không dễ thay đổi và hai là, nếu đưa ra khỏi Pháp lệnh Thanh tra thì nội dung này chưa có văn bản nào thay thế. Vậy nên phương án tốt nhất là vẫn quy định trong Pháp lệnh Thanh tra trong một phần riêng biệt.
Khi xây dựng Luật Thanh tra 2004 và Luật Thanh tra 2010, vấn đề này lại được đưa ra thảo luận nhưng chế định thanh tra nhân dân vẫn được quy định trong luật vì những lý do như trên. Trong lần xây dựng Luật Thanh tra sửa đổi lần này, Chính phủ cũng đã đồng ý không quy định thanh tra nhân dân trong Luật Thanh tra sửa đổi để điều chỉnh trong một văn bản khác.
Theo chúng tôi có thể xử lý vấn đề này theo một trong hai phương án sau đây:
Một là, xây dựng một đạo luật riêng về giám sát của Nhân dân, trong đó sẽ điều chỉnh vấn đề thanh tra nhân dân hiện nay.
Hai là, đưa nội dung giám sát của Nhân dân (thanh tra nhân dân hiện nay) vào dự án Luật Dân chủ ở cơ sở mà Chính phủ đang giao cho Bộ Nội vụ chuẩn bị, cùng với việc nghiên cứu bỏ quy định về ban thanh tra nhân dân trong các cơ quan, đơn vị, doanh nghiệp Nhà nước, sẽ được phân tích dưới đây.
2. Nghiên cứu để cân nhắc về sự cần thiết thành lập ban thanh tra nhân dân ở trong cơ quan, đơn vị, doanh nghiệp của Nhà nước
Theo quy định hiện hành thì ban thanh tra nhân dân được thành lập ở xã, phường, thị trấn do Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam xã, phường, thị trấn hướng dẫn tổ chức, chỉ đạo hoạt động. Ban thanh tra nhân dân được thành lập ở cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp Nhà nước do ban chấp hành công đoàn cơ sở ở cơ quan, đơn vị, doanh nghiệp đó hướng dẫn tổ chức, chỉ đạo hoạt động.
Thực tiễn cho thấy, ban thanh tra nhân dân ở xã, phường thị trấn hoạt động khá hiệu quả, trong khi ban thanh tra nhân dân ở các cơ quan Nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp Nhà nước gặp không ít khó khăn và hiệu quả hoạt động rất hạn chế. Xem xét cả về phương diện lý luận và thực tiễn có thể thấy rõ mấy nguyên nhân sau đây:
Một là, ban thanh tra nhân dân ở xã phường thị trấn thực sự là tổ chức giám sát của Nhân dân bởi vì thành viên của nó đa số là những người không có mối quan hệ công vụ hay ràng buộc với chính quyền cơ sở, đối tượng giám sát của chính họ. Vì vậy họ bảo đảm được tính độc lập, khách quan trong khi thực hiện quyền giám sát mà không hề e dè, lo lắng. Nhiều thành viên ban thanh tra nhân dân là các cán bộ, công chức có kiến thức, trình độ, thậm chí từng giữ chức vụ trong các cơ quan Nhà nước nay nghỉ hưu, có điều kiện về thời gian, có năng lực thực hiện việc giám sát. Trong khi đó, thành viên ban thanh tra nhân dân trong cơ quan, đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp Nhà nước có mối quan hệ ràng buộc về mặt lợi ích với thủ trưởng cơ quan, đơn vị, người đứng đầu doanh nghiệp, đối tượng của việc giám sát. Trong cơ quan, đơn vị, đó là những ràng buộc về mặt lợi ích giữa người cấp dưới với cấp trên, trong doanh nghiệp Nhà nước là sự ràng buộc từ mối quan hệ giữa người lao động và người sử dụng lao động. Mối quan hệ phụ thuộc về lợi ích sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến tính khách quan của việc giám sát.
Hai là, mục đích và nội dung giám sát ở xã, phường, thị trấn là khá cụ thể và thiết thực, liên quan trực tiếp đến người dân, chẳng hạn việc thực hiện các chính sách xã hội về xóa đói, giảm nghèo, chính sách ưu đãi cho vùng khó khăn, dân tộc, miền núi hay giám sát việc xây dựng các công trình dân sinh trên địa bàn như trường học, chợ, đường làng ngõ xóm… Đó là lý do vì sao ban thanh tra nhân dân tại xã, phường, thị trấn hoạt động rất tích cực và hiệu quả. Trong khi đó giám sát của ban thanh tra nhân dân tại cơ quan, đơn vị, doanh nghiệp lại quá rộng và không thực sự cần thiết vì tại những nơi này đã có nhiều cơ chế giám sát khác (kiểm tra công đoàn, kiểm tra Đảng…).
Ba là, như trên đã nói, phần lớn thành viên ban thanh tra nhân dân ở xã, phường, thị trấn là những cán bộ hưu trí, có thời gian, có trình độ và uy tín, lớn tuổi nên sẽ có điều kiện để thực hiện tốt việc giám sát. Trong khi đó, tại cơ quan, đơn vị, doanh nghiệp thì thành viên ban thanh tra nhân dân chỉ làm kiêm nhiệm, phần lớn thời gian, tâm trí của họ dành cho việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ hay sản xuất kinh doanh nên không thể có điều kiện thực hiện tốt trách nhiệm giám sát.
Trên thực tế, thanh tra nhân dân trong nhiều cơ quan, đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp Nhà nước hết sức hạn chế, nơi thì lẫn lộn với hình thức thanh tra của thủ trưởng, nơi thì hầu như không có hoạt động. Thậm chí có nhiều nơi không tổ chức thanh tra nhân dân. Về nguyên tắc, tất cả các cơ quan Nhà nước phải có ban thanh tra nhân dân nhưng khó có thể hình dung ở những cơ quan như Văn phòng Chính phủ, Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch nước và một số cơ quan khác ban thanh tra nhân dân sẽ được tổ chức và hoạt động như thế nào. Các cơ quan khác của Nhà nước có thanh tra nhân dân thì cũng rất khó hoạt động nếu không muốn nói là mang nặng tính hình thức.
Việc cân nhắc không tổ chức thanh tra ở cơ quan, đơn vị công lập, doanh nghiệp Nhà nước sẽ gặp thuận lợi lớn để đưa chế định thanh tra nhân dân vào Dự án Luật Dân chủ ở cơ sở bởi vì phạm vi điều chỉnh và mục đích của Dự án Luật này được xác định là ở xã, phường, thị trấn.
Đã đến lúc, cùng với việc tinh giản, thu gọn đầu mối, nâng cao hiệu quả hiệu lực của các cơ quan Nhà nước, chúng ta cũng phải đánh giá, tổ chức lại các cơ chế giám sát của Nhân dân bảo đảm cho nó hoạt động thực chất, có hiệu quả hơn. Xây dựng Luật Thanh tra sửa đổi trong thời gian tới chính là cơ hội tốt để thực hiện điều này./.
TS. Đinh Văn Minh
Vụ trưởng Vụ Pháp chế - TTCP