2. Việc thực hiện các quy định về căn cứ xây dựng kế hoạch thanh tra (KHTT) thời gian qua
Thông tư 01/2014/TT-TTCP ngày 23/4/2014 quy định việc xây dựng, phê duyệt định hướng chương trình thanh tra, KHTT (gọi tắt là Thông tư 01) quy định chung về các căn cứ để xây dựng KHTT đối với 03 nhóm cơ quan thanh tra là: (i) Thanh tra Chính phủ (TTCP); (ii) Thanh tra bộ, thanh tra tỉnh, cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành; (iii) Thanh tra sở, thanh tra huyện, cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc sở.
Căn cứ xây dựng KHTT của TTCP bao gồm: (a) Định hướng chương trình thanh tra đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt; (b) Yêu cầu công tác thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tổng Thanh tra Chính phủ; (c) Yêu cầu công tác quản lý nhà nước; việc thực hiện nhiệm vụ kinh tế, xã hội hàng năm của các bộ, ngành, địa phương; (d) Các vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật được đăng tải trên báo chí hoặc dư luận xã hội quan tâm; (đ) Căn cứ khác theo quy định của pháp luật.
Căn cứ xây dựng KHTT của thanh tra bộ, thanh tra tỉnh gồm: (a) Định hướng chương trình thanh tra đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt; hướng dẫn việc xây dựng KHTT của Tổng TTCP; (b) Yêu cầu công tác quản lý nhà nước của bộ, ủy ban nhân dân cấp tỉnh; (c) Yêu cầu công tác thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng của bộ trưởng, chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh; (d) Vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật được đăng tải trên báo chí hoặc dư luận xã hội quan tâm.
Đối với cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc bộ, người đứng đầu bộ phận tham mưu về công tác thanh tra chuyên ngành ở các tổng cục, cục thuộc bộ được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ và yêu cầu công tác hàng năm của cơ quan mình xây dựng KHTT trình thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành xem xét trước khi gửi thanh tra bộ tổng hợp, trình bộ trưởng phê duyệt.
Căn cứ xây dựng KHTT của thanh tra sở, thanh tra huyện gồm: (a) Định hướng chương trình thanh tra, hướng dẫn việc xây dựng KHTT của thanh tra tỉnh; (b) Yêu cầu công tác quản lý của sở, ủy ban nhân dân cấp huyện; (c) Yêu cầu công tác thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng của giám đốc sở, chủ tịch ủy ban nhân dân cấp huyện; (d) Vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật được đăng tải trên báo chí hoặc dư luận xã hội quan tâm.
Đối với cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc sở, người đứng đầu căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ và yêu cầu công tác hàng năm của cơ quan mình xây dựng KHTT gửi thanh tra sở tổng hợp, trình giám đốc sở phê duyệt.
Ngoài các quy định trực tiếp về căn cứ xây dựng KHTT như trên, Thông tư 01 còn có quy định về các loại thông tin, tài liệu cần thu thập trong quá trình xây dựng KHTT tại các Điều 9, Điều 10 và Điều 11. Các điều luật này dẫn chiếu trở lại các Điều 4, Điều 5 về căn cứ xây dựng định hướng chương trình thanh tra và thu thập thông tin, tài liệu để xây dựng định hướng chương trình thanh tra. Điều 4 quy định về căn cứ nhưng tên gọi của các căn cứ lại là các văn bản cụ thể. Điều 5 quy định về các tài liệu cần thu thập nhưng nội dung lại phản ánh các căn cứ.
Có thể nhận thấy, Thông tư 01 đã quy định những căn cứ cơ bản, quan trọng cho việc xây dựng KHTT. Tuy nhiên, những quy định này vẫn còn một số hạn chế như: (i) Chưa có sự phân biệt rõ giữa căn cứ xây dựng KHTT và tiêu chí lựa chọn nội dung, đối tượng thanh tra; (ii) Các tiêu chí được sắp xếp chưa hợp lý, chưa được phân nhóm và chưa bảo đảm tính nguyên tắc; (iii) Tiêu chí lựa chọn nội dung, đối tượng thanh tra chưa rõ ràng, chưa bảo đảm tính định lượng; (iv) Quy định về căn cứ xây dựng KHTT chuyên ngành, tiêu chí lựa chọn đối tượng thanh tra chuyên ngành chưa rõ, chưa áp dụng nguyên tắc quản lý và phân tích rủi ro; (v) Thiếu tiêu chí lựa chọn nội dung, đối tượng thanh tra là chương trình, dự án lớn và tiêu chí đối tượng, nội dung chưa được thanh tra trong thời gian dài kể từ lần thanh tra trước đó.
Khắc phục hạn chế trong quy định của Thông tư 01 về căn cứ xây dựng KHTT của các cơ quan thanh tra được giao chức năng thanh tra chuyên ngành, một số văn bản quy định về hoạt động thanh tra chuyên ngành đã có quy định rất tiến bộ về vấn đề này, tiêu biểu như thanh tra chuyên ngành thuế, hải quan, ngân hàng.
Trong hoạt động thanh tra thuế, quy trình thanh tra thuế, ban hành kèm theo Quyết định số 1404/QĐ-TCT ngày 28/7/2015 của Tổng cục trưởng Tổng cục Thuế, quy định: Việc lập KHTT tuân theo nguyên tắc phân tích đánh giá rủi ro trên cơ sở ứng dụng phân mềm phân tích thông tin rủi ro của người nộp thuế do Tổng cục Thuế ban hành thực hiện thống nhất; đồng thời căn cứ thực tiễn quản lý thuế tại địa phương lựa chọn người nộp thuế có rủi ro để đưa vào KHTT thuế.
Thông tư số 31/2021/TT-BTC ngày 17/5/2021 của Bộ Tài chính quy định về áp dụng quản lý rủi ro trong quản lý thuế đưa ra hướng dẫn phân tích rủi ro dựa vào đánh giá mức độ tuân thủ pháp luật thuế, phân loại rủi ro người nộp thuế và phân loại mức độ rủi ro người nộp thuế trong các nghiệp vụ quản lý thuế. Căn cứ kết quả đánh giá mức độ tuân thủ và mức độ rủi ro này của người nộp thuế để đánh giá và phân loại mức độ rủi ro tổng thể về người nộp thuế, từ đó, cơ quan thuế có biện pháp phù hợp về quản lý thuế, tiến hành thanh tra, kiểm tra đối với người nộp thuế. Cụ thể: (1) Nhóm tiêu chí đánh giá mức độ tuân thủ pháp luật thuế chủ yếu dựa trên việc phân tích về tính tuân thủ khi kê khai hồ sơ khai thuế, nộp thuế có đầy đủ, chính xác và đúng thời hạn hay không; (2) Nhóm tiêu chí phân loại rủi ro người nộp thuế cơ bản dựa trên việc đánh giá tổng thể các thông tin chung về hoạt động sản xuất kinh doanh của người nộp thuế; (3) Nhóm tiêu chí phân loại mức độ rủi ro người nộp thuế theo các nghiệp vụ quản lý thuế là nhóm các tiêu chí được đưa ra phù hợp với từng yêu cầu nghiệp vụ quản lý thuế theo từng địa bàn, từng thời kỳ khác nhau. Theo đó, mức độ tuân thủ pháp luật thuế được quy định gồm 4 mức độ. Mức 1 là tuân thủ cao; mức 2 là tuân thủ trung bình; mức 3 là tuân thủ thấp; mức 4 là không tuân thủ.
Trong hoạt động thanh tra ngân hàng, Điều 51, Luật Ngân hàng quy định về nguyên tắc thanh tra, giám sát ngân hàng, trong đó đề cập nguyên tắc “kết hợp thanh tra, giám sát việc chấp hành chính sách, pháp luật về tiền tệ và ngân hàng với thanh tra, giám sát rủi ro trong hoạt động của đối tượng thanh tra, giám sát ngân hàng”. Thông tư số 36/2016/TT-NHNN ngày 30/12/2016 của Ngân hàng nhà nước (NHNN) Việt Nam về trình tự, thủ tục thanh tra chuyên ngành ngân hàng quy định một trong các căn cứ ra quyết định thanh tra của Chánh Thanh tra, giám sát ngân hàng là “khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật hoặc có dấu hiệu rủi ro đe dọa đến sự an toàn hoạt động của tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài”.
Trong hoạt động thanh tra hải quan, Quyết định số 4129/QĐ-TCHQ ngày 11/12/2017 của Tổng Cục Hải quan quy định việc lập danh sách đối tượng thanh tra theo kết quả phân tích, xác định rủi ro cao, trung bình, thấp, và cân đối với nguồn nhân lực của đơn vị được giao chủ trì cuộc thanh tra để xác định số lượng đối tượng thanh tra đưa vào KHTT hàng năm. Trên cơ sở danh sách đối tượng thanh tra đã được các đơn vị được giao chủ trì cuộc thanh tra lựa chọn, đơn vị thanh tra chịu trách nhiệm lập cơ sở dữ liệu về đối tượng thanh tra; tổng hợp dự thảo KHTT chuyên ngành hải quan năm; làm thủ tục trình cấp có thẩm quyền xử lý chồng chéo (nếu có) và phê duyệt kế hoạch năm theo quy định của pháp luật về thanh tra của Bộ Tài chính và của Tổng cục Hải quan.
Quá trình thực hiện các quy định của pháp luật về căn cứ xây dựng KHTT cho thấy, nhìn chung, cơ quan thanh tra nhà nước các cấp, các ngành đã tuân thủ đúng nguyên tắc và căn cứ xây dựng KHTT theo quy định. Việc sử dụng các tiêu chí nhằm xác định căn cứ thực tiễn cho việc lựa chọn nội dung, đối tượng thanh tra có nhiều sáng tạo nhưng còn thể hiện sự lúng túng.
Về tiêu chí đánh giá mức độ tuân thủ pháp luật cuả đối tượng quản lý trên cơ sở quản lý và phân tích rủi ro.
Tiêu chí này được sử dụng tương đối tốt trong hoạt động thanh tra chuyên ngành của một số ngành, lĩnh vực như thuế, hải quan, ngân hàng, mang lại những kết quả tích cực.
Trong ngành ngân hàng, sau hơn 5 năm Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng triển khai phương pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro đối với hệ thống tổ chức tín dụng (TCTD), nhất là đối với các TCTD nước ngoài, một số kết quả đã được ghi nhận trên cả hai định hướng thanh tra tuân thủ và thanh tra rủi ro như sau:
- Theo định hướng thanh tra tuân thủ, kết quả thanh tra đã phát hiện, ngăn chặn và xử lý theo thẩm quyền các sai phạm của TCTD trong các lĩnh vực hoạt động. Kết quả thanh tra, những biện pháp xử lý và quá trình theo dõi, giám sát thực hiện kiến nghị sau thanh tra đã góp phần nâng cao hiệu lực của công tác thanh tra, tăng cường ý thức chấp hành pháp luật của TCTD cũng như góp phần vào việc củng cố, duy trì và ổn định hệ thống TCTD tại Việt Nam. Mặt khác, qua quá trình thanh tra tại chỗ, NHNN đã phát hiện được những sơ hở, bất cập trong cơ chế, chính sách, văn bản quy phạm pháp luật để nghiên cứu bổ sung, chỉnh sửa, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước về tiền tệ và ngân hàng.
- Theo định hướng thanh tra rủi ro, kết quả thanh tra đã bước đầu xem xét, đánh giá mức độ rủi ro, năng lực quản trị và kiểm soát rủi ro của TCTD đối với một số loại rủi ro chính liên quan đến các nội dung thanh tra; đánh giá khả năng chống đỡ rủi ro thông qua việc phân tích tình hình tài chính của đơn vị. Về năng lực quản trị rủi ro, kết quả thanh tra đã tập trung xem xét chất lượng, hiệu quả hệ thống quản trị, điều hành, hệ thống kiểm toán, kiểm soát nội bộ, hệ thống quản trị rủi ro, bao gồm việc nhận dạng, đo lường, giám sát, kiểm soát và giảm thiểu, xử lý rủi ro; các yếu tố tác động đến an toàn hoạt động, chất lượng, hiệu quả quản trị rủi ro của đơn vị. Qua đó, NHNN đã kiến nghị, yêu cầu TCTD có biện pháp hạn chế, giảm thiểu, xử lý rủi ro để bảo đảm an toàn hoạt động ngân hàng và phòng ngừa, ngăn chặn hành vi dẫn đến vi phạm pháp luật.
- Kết quả thanh tra theo định hướng tuân thủ và rủi ro đã giúp Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng đánh giá đúng thực trạng hoạt động, mức độ an toàn, lành mạnh của TCTD, xác định TCTD yếu kém cần xử lý và đề xuất giải pháp cơ cấu lại phù hợp với điều kiện cụ thể của từng TCTD; hỗ trợ đắc lực cho hoạt động tái cơ cấu ngành Ngân hàng giai đoạn 2011 - 2015.
Tuy nhiên, phương pháp quản lý và phân tích rủi ro chưa được sử dụng nhiều trong hoạt động thanh tra ở các ngành, lĩnh vực khác, KHTT vẫn được xây dựng theo phương pháp tiếp cận thanh tra tuân thủ, không dựa trên đánh giá rủi ro. Hoạt động thanh tra chuyên ngành ở nhiều ngành, lĩnh vực mà thực chất là hoạt động kiểm tra chuyên ngành, được tiến hành thường xuyên, liên tục với các đối tượng quản lý. Nghịch lý trong hoạt động thanh tra chuyên ngành đó là những doanh nghiệp lớn, “ăn nên làm ra”, tuân thủ tốt lại thường được lựa chọn là đối tượng thanh tra, kiểm tra.
Đối với hoạt động thanh tra hành chính, tiêu chí đánh giá mức độ tuân thủ pháp luật trên cơ sở áp dụng phương pháp quản lý rủi ro hầu như không được sử dụng khi xây dựng KHTT trong hoạt động thanh tra hành chính. Cụ thể, (i) Chưa có công cụ phân loại mức độ rủi ro để áp dụng phương pháp/cách thức tiến hành thanh tra hoặc kiểm tra. Có những nội dung, lĩnh vực nếu phát hiện vi phạm không lớn (ví dụ: Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước không tiếp công dân định kỳ) thì có thể thành lập đoàn kiểm tra để kiểm tra tại địa phương đó mà không cần thành lập đoàn thanh tra để thanh tra trách nhiệm việc thực hiện công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo (KNTC); (ii) Chưa chú trọng áp dụng phương pháp/cách thức phòng ngừa sớm khi xây dựng KHTT (trước khi cơ quan, doanh nghiệp thực hiện dự án, cơ quan thanh tra có thể thành lập các tổ công tác/đoàn thanh tra để rà soát, đánh giá nguy cơ tham nhũng trong các khâu: Trình tự, thủ tục lập dự án đầu tư, lập và phê duyệt dự toán, đền bù giải phóng mặt bằng, đấu thầu lựa chọn nhà thầu, đấu thầu mua sắm thiết bị...); (iii) Chưa áp dụng công nghệ thông tin trong đánh giá, phân loại mức độ tuân thủ pháp luật trong các lĩnh vực, phạm vi hoạt động của các cơ quan thanh tra.
Về tiêu chí lựa chọn các chương trình, dự án, đề án lớn của Chính phủ có sử dụng nguồn ngân sách nhà nước lớn để tiến hành thanh tra.
Tiêu chí này chưa được pháp luật quy định rõ ràng nhưng trên thực tế, một số cơ quan thanh tra nhà nước vẫn chủ động thực hiện. Ví dụ, chính sách nhà ở công vụ cho đội ngũ giáo viên được ban hành theo Đề án kiên cố hóa trường lớp học và nhà công vụ cho giáo viên giai đoạn 2008 – 2012 (ban hành theo Quyết định số 20/2008/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ). Năm 2012, thời điểm kết thúc Đề án giai đoạn 2008 – 2012, TTCP đã đưa vào KHTT và triển khai thành lập Đoàn thanh tra chuyên đề thanh tra kết quả việc thực hiện Đề án. Kết quả thanh tra đã giúp Chính phủ kịp thời đánh giá được mức độ thành công và những hạn chế của Đề án này.
Về tiêu chí lựa chọn nội dung, đối tượng thanh tra chưa được thanh tra trong khoảng thời gian dài kể từ lần thanh tra trước đó.
Tiêu chí này mặc dù chưa được quy định nhưng trên thực tế cũng được sử dụng trong xây dựng KHTT của TTCP và các cơ quan thanh tra nhà nước ở địa phương. Theo đó, nếu địa phương được xác định là đối tượng thanh tra về thực hiện pháp luật thanh tra, tiếp công dân, giải quyết KNTC, phòng, chống tham nhũng, hoặc quản lý đất đai, khoáng sản, đầu tư xây dựng trong năm 2020 thì sau khoảng 04-05 năm, TTCP mới đưa nội dung này vào thanh tra tại địa phương đó. Có nghĩa là việc xác định nội dung và đối tượng là tương đối đồng bộ với nhau. Khi thanh tra tại địa phương về quản lý đất đai, khoáng sản, đầu tư xây dựng… sẽ kết hợp thanh tra trách nhiệm việc thực hiện pháp luật về thanh tra, tiếp công dân, giải quyết KNTC và phòng, chống tham nhũng.
Tuy nhiên, việc lựa chọn đối tượng, nội dung thanh tra của TTCP vẫn có trường hợp không tuân thủ tiêu chí này, có những địa phương (tỉnh Quảng Nam năm 2017), TTCP chỉ thanh tra trách nhiệm về công tác thanh tra, tiếp công dân, giải quyết KNTC; tương tự tại tỉnh Thanh Hoá năm 2016 – không có nội dung thanh tra về quản lý đất đai, khoáng sản hay đầu tư xây dựng; tại tỉnh Ninh Bình năm 2019, Thanh tra Chính phủ mới tiến hành thanh tra về đất đai, khoáng sản tại địa phương này với thời kỳ thanh tra là khá dài - 08 năm (từ năm 2011 đến năm 2018)… Điều này phản ánh phần nào việc xác định đối tượng thanh tra không tuân theo các nguyên tắc nhất định mà còn mang tính chủ quan.
Một số bộ, ngành như Bộ Công an, Bộ Quốc phòng, Văn phòng Chính phủ, Đài truyền hình Việt Nam … thường ít khi được lựa chọn là đối tượng đưa vào KHTT. Mặc dù, Bộ Quốc phòng thường được giao quản lý nhiều đất đai tại các địa phương và thực tế các cơ quan có thẩm quyền đã phát hiện nhiều vụ việc tiêu cực trong quản lý đất đai tại cơ quan này. Hay như Đài truyền hình Việt Nam là đơn vị được giao thực hiện nhiều dự án đầu tư, mua sắm trang thiết bị, máy móc phục vụ công tác chuyên môn… nhưng tần xuất thanh tra tại các cơ quan này rất thấp. Trong khi đó, có những cơ quan, tổ chức lại được thanh tra liên tục, thậm chí đoàn thanh tra trước còn chưa ban hành kết luận thanh tra, đoàn thanh tra sau đã công bố quyết định thanh tra với nội dung thanh tra khác. Ví dụ cụ thể, ngày 23/9/2019, TTCP công bố quyết định thanh tra đối với Bảo hiểm xã hội (BHXH) Việt Nam về nội dung sử dụng quỹ Bảo hiểm Y tế (BHYT), mua sắm trang thiết bị y tế, đấu thầu thuốc chữa bệnh(3). Đến thời điểm tháng 11/2021, kết luận thanh tra về nội dung này chưa được ban hành, nhưng ngày 02/11/2021, TTCP công bố quyết định thanh tra việc chấp hành chính sách, pháp luật về công tác tổ chức, cán bộ, công tác quản lý thu, sử dụng quỹ BHXH, bảo hiểm thất nghiệp, BHYT giai đoạn 2016-2020(4). Mặc dù nội dung thanh tra của 02 đoàn thanh tra này là khác nhau, nhưng cùng là thanh tra theo kế hoạch hàng năm đối với cùng một đối tượng (không phải thanh tra đột xuất khi phát hiện dấu hiệu vi phạm pháp luật), điều này chắc chắn sẽ gây ảnh hưởng tiêu cực đến hoạt động bình thường của cơ quan này.
3. Kiến nghị hoàn thiện quy định của pháp luật về căn cứ xây dựng kế hoạch thanh tra
Từ những phân tích về lý luận, pháp lý và thực tiễn nêu trên, tác giả cho rằng quy định về căn cứ xây dựng KHTT cần được sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện theo hướng:
Thứ nhất, quy định rõ 03 nhóm căn cứ để xây dựng KHTT bao gồm, nhóm căn cứ pháp lý, nhóm căn cứ chính trị và nhóm căn cứ thực tiễn. Trong đó:
Nhóm căn cứ pháp lý gồm các quy định cụ thể như: (i) Quy định về phạm vi, thẩm quyền quản lý của cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp với cơ quan thanh tra; (ii) Quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan được giao chức năng thanh tra; (iii) Quy định trực tiếp về xây dựng KHTT.
Nhóm căn cứ chính trị bao gồm các căn cứ cụ thể như:
(i) Yêu cầu quản lý nhà nước của Chính phủ, địa phương, bộ, ngành: Được thể hiện tập trung ở những văn bản như nghị quyết, chỉ thị, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, ngành, lĩnh vực; chương trình mục tiêu quốc gia; chương trình, dự án phát triển trong từng lĩnh vực cụ thể của địa phương; nghị quyết chuyên đề của hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân v.v… Các văn bản này đều xác định rất cụ thể những lĩnh vực quản lý nhà nước cần tăng cường quản lý, lĩnh vực xảy ra nhiều sai phạm cần tập trung thanh tra, kiểm tra.
(ii) Hướng dẫn, chỉ đạo của cơ quan thanh tra nhà nước cấp trên: Nội dung tập trung vào những lĩnh vực quản lý nhà nước có nhiều sai phạm, những vấn đề quan trọng, cấp bách trong quản lý nhà nước trong một hoặc một số lĩnh vực quản lý nhà nước cụ thể, thường được thể hiện ở yêu cầu triển khai thanh tra chuyên đề diện rộng. Ngoài ra, nội dung chỉ đạo, định hướng cũng có thể hướng đến vấn đề về tổ chức thực hiện KHTT, tiến hành các cuộc thanh tra cụ thể.
(iii) Yêu cầu của Quốc hội, hội đồng nhân dân về lĩnh vực, nội dung cần tiến hành thanh tra: Thường được thể hiện trong các báo cáo giám sát chuyên đề, nghị quyết chuyên đề của Quốc hội, hội đồng nhân dân các cấp. Đây là những nhiệm vụ chính trị trực tiếp mà các cơ quan quản lý nhà nước phải triển khai thực hiện. Thông thường, các nhiệm vụ này được chuyển tải trong nghị quyết của Chính phủ, uỷ ban nhân dân các cấp, trong đó giao nhiệm vụ trực tiếp cho các cơ quan thanh tra.
Nhóm căn cứ thực tiễn bao gồm các căn cứ cụ thể như:
(i) Đánh giá thực tế của cơ quan thanh tra về nguy cơ xảy ra sai phạm lớn, nguy cơ xuất hiện sơ hở, bất cập trong cơ chế, chính sách, pháp luật trong lĩnh vực quản lý nhà nước cụ thể;
(ii) Kết quả theo dõi, tổng hợp, đánh giá tình hình thực hiện KHTT của năm hiện tại: Qua kết quả này cơ quan thanh tra biết được nhiệm vụ thanh tra nào có thể hoàn thành trong năm, nhiệm vụ nào phải điều chỉnh, loại bỏ hoặc chuyển sang kế hoạch của năm sau. Cơ quan thanh tra cần đánh giá những hạn chế, tìm ra nguyên nhân hạn chế và giải pháp khắc phục nhằm thực hiện tốt hơn KHTT của năm tiếp theo.
(iii) Căn cứ kế hoạch kiểm tra của các cơ quan nhà nước khác, kế hoạch kiểm toán của cơ quan kiểm toán nhà nước: Cơ quan thanh tra nhà nước khi xây dựng KHTT cần phải xem xét đến kế hoạch của cơ quan kiểm toán nhà nước, kế hoạch kiểm tra của các cơ quan nhà nước khác, phối hợp, chia sẻ thông tin với đơn vị đầu mối xây dựng kế hoạch ở các cơ quan này để kịp thời phát hiện những điểm chồng chéo, trùng lặp.
(iv) Căn cứ nguồn lực thực tế của cơ quan thanh tra tại thời điểm xây dựng KHTT: KHTT không được xây dựng trên cơ sở có đủ nguồn lực sẽ không bảo đảm tính khả thi trên thực tế. Khi xem xét căn cứ này, cơ quan thanh tra phải đặt các yếu tố trong tổng thể chung, nguồn lực nào có thể được sử dụng chung, nguồn lực nào phải phân bổ vào các nhiệm vụ khác nhau, nguồn lực nào là cố định, nguồn lực nào có thể được bổ sung.
Thứ hai, quy định 05 tiêu chí cụ thể để đánh giá nguy cơ xảy ra sai phạm lớn, nguy cơ xuất hiện sơ hở, bất cập trong cơ chế, chính sách, pháp luật trong lĩnh vực quản lý nhà nước bao gồm:
(i) Mức độ tuân thủ pháp luật của đối tượng quản lý trên cơ sở sử dụng phương pháp phân tích rủi ro: Tiêu chí này được xác định dựa trên nguyên tắc quản lý rủi ro trong quản lý nhà nước nói chung, trong hoạt động thanh tra, kiểm tra nói riêng. Bản chất của nguyên tắc này là theo dõi việc tuân thủ pháp luật của đối tượng quản lý theo các tiêu chí theo dõi cụ thể, xác định nguy cơ sai phạm lớn từ những sai phạm nhỏ hoặc những dấu hiệu bất thường trong hoạt động của đối tượng quản lý.
(ii) Thông tin về KNTC, kiến nghị, phản ánh sai phạm của cơ quan, tổ chức, cá nhân: Thông tin được tập hợp chủ yếu ở đầu mối là các cơ quan tiếp công dân ở trung ương và địa phương. Tại đây, các đơn thư KNTC, kiến nghị, phản ánh được rà soát, sàng lọc và phân loại bước đầu, sau đó được chuyển đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết. Đơn thư sau khi được tiếp nhận về cơ bản là những thông tin có căn cứ, đáng tin cậy, cần thiết được xem xét, cân nhắc trong quá trình xây dựng KHTT. Cơ quan thanh tra cần phối hợp với đầu mối tiếp công dân của cấp mình để thu thập các nguồn thông tin này.
(iii) Thông tin về vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật được đăng tải trên các phương tiện thông tin đại chúng, được dư luận xã hội quan tâm: Tiêu chí này có thể được sử dụng linh hoạt phụ thuộc vào tính chất, mức độ nghiêm trọng của các dấu hiệu vi phạm để cơ quan thanh tra quyết định tiến hành thanh tra đột xuất hoặc đưa vào kế hoạch thanh tra.
(iv) Chương trình, dự án sử dụng nguồn ngân sách nhà nước lớn: Đối với các chương trình, dự án sử dụng nguồn ngân sách nhà nước lớn, cơ quan thanh tra cần phải tiến hành thanh tra sớm hoặc thanh tra ngay sau khi kết thúc chương trình, dự án để có thể phát hiện và xử lý kịp thời các sai phạm nảy sinh trong quá trình thực hiện.
(v) Nội dung, đối tượng thanh tra chưa được thanh tra trong thời gian dài kể từ lần thanh tra trước đó. Có thể đưa ra tiêu chí định lượng về thời gian từ 04 - 05 năm phải thành lập các đoàn thanh tra để thanh tra việc thực hiện trách nhiệm quản lý nhà nước trên các lĩnh vực công tác tại tất cả các bộ, ngành, địa phương.
Liên quan đến nội dung này, Dự thảo Luật Thanh tra sửa đổi có đưa ra quy định không đưa nội dung thanh tra doanh nghiệp vào kế hoạch thanh tra, chỉ tiến hành thanh tra đột xuất đối với doanh nghiệp khi doanh nghiệp có dấu hiệu vi phạm. Tác giả cho rằng quy định này nếu áp dụng chung đối với tất cả các loại hình doanh nghiệp là không hợp lý, nhất là đối với các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước hoạt động theo mô hình công ty mẹ, công ty con. Doanh nghiệp 100% vốn nhà nước, đặc biệt là các công ty mẹ (các tập đoàn kinh tế lớn) nắm quyền quản lý khối lượng tiền và tài sản nhà nước đặc biệt lớn, các doanh nghiệp này về bản chất được tổ chức và hoạt động không khác các cơ quan hành chính nhà nước. Nếu không đưa các doanh nghiệp này vào kế hoạch thanh tra thì khả năng bỏ lọt sai phạm nghiệm trọng là rất lớn. Tuy nhiên, có thể áp dụng quy định này với các doanh nghiệp vừa và nhỏ trong hoạt động thanh tra chuyên ngành.
KHTT là văn bản pháp lý quan trọng, làm cơ sở để các cơ quan có chức năng thanh tra thực hiện thẩm quyền, nhiệm vụ của mình. KHTT phải tuân thủ các yêu cầu nhất định, do đó, KHTT cần phải được xây dựng dựa trên những căn cứ khoa học và toàn diện, bảo đảm tính pháp lý, tính chính trị và tính thực tiễn.
Chú thích:
(1); (2): Xem Tạp chí Thanh tra số 3/2022;
(3) https://thanhtra.gov.vn/xem-chi-tiet-tin-tuc/-/asset_publisher/Content/cong-bo-quyet-inh-thanh-tra-viec-su-dung-quy-bao-hiem-y-te-mua-sam-trang-thiet-bi-y-te-va-vat-tu-tieu-hao-au-thau-thuoc-chua-be-1?4446948;
(4) https://thanhtra.gov.vn/web/guest/xem-chi-tiet-tin-tuc/-/asset_publisher//Content/cong-bo-quyet-inh-thanh-tra-tai-bao-hiem-xa-hoi-viet-nam?6417194.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Luật Thanh tra năm 2010;
2. Nghị định 86/2011/NĐ-CP ngày 22/9/2011 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Thanh tra năm 2010;
3. Thông tư 01/2014/NĐ-CP ngày 23/4/2014;
4. Báo cáo số 53/BC-TTr ngày 15/5/2020 của Thanh tra tỉnh Lâm Đồng về kết quả thanh tra diện rộng việc sử dụng quỹ BHYT, mua sắm TTBYT, đấu thầu thuốc chữa bệnh trên địa bàn tỉnh;
5. Báo cáo của Thanh tra tỉnh Hải Dương ngày 30/3/2020 về kết quả thanh tra diện rộng việc sử dụng quỹ BHYT, mua sắm TTBYT, đấu thầu thuốc chữa bệnh trên địa bàn tỉnh;
6. Báo cáo của Thanh tra tỉnh Lai Châu về kết quả thanh tra diện rộng việc sử dụng quỹ BHYT, mua sắm TTBYT, đấu thầu thuốc chữa bệnh trên địa bàn tỉnh;
7. Công văn số 1835/TTCP-KHTT ngày 24/10/2018 của TTCP về việc hướng dẫn xây dựng Kế hoạch thanh tra năm 2019;
8. Quyết định số 1404/QĐ-TCT ngày 28/7/2015 của Tổng cục trưởng Tổng cục Thuế;
9. Quyết định 4129/QĐ-TCHQ ngày 11/12/2017 của Tổng Cục Hải quan;
10. Quyết định số 2349/QĐ-UBND phê duyệt kế hoạch số 79/KH-TTr ngày 14/11/2018 về công tác thanh tra của Thanh tra tỉnh Hà Nam năm 2019;
11. Quyết định số 2840/QĐ-UBND ngày 23/11/2018 của UBND tỉnh Hưng Yên về phê duyệt Kế hoạch thanh tra năm 2019 của Thanh tra tỉnh;
12. Quyết định số 117/QĐ-TTCP ngày 14/01/2019 của UBND tỉnh Quảng Bình về việc phê duyệt Kế hoạch thanh tra, kiểm tra năm 2019 của Thanh tra tỉnh.
Ths. Lê Thị Thuý
Viện Chiến lược và Khoa học thanh tra, Thanh tra Chính phủ