1. Về “Những quy định chung” của Dự thảo Luật

Thứ nhất, về thứ tự các điều khoản và cấu trúc của phần “Những quy định chung” trong Dự thảo Luật.  

“Những quy định chung” của Dự thảo Luật gồm 02 điều: Điều 1. Phạm vi điều chỉnh; Điều 2. Giải thích từ ngữ và 02 Mục (Mục 1 từ Điều 3 đến Điều 8, Mục 2 từ Điều 9 đến Điều 13). Tuy nhiên, kết cấu trong Dự thảo Luật lại chia chức năng, thẩm quyền, trách nhiệm của cơ quan thanh tra và các chủ thể khác trong 2 Mục là chưa logic, vì thông thường khi quy định các vấn đề chức năng, thẩm quyền, trách nhiệm của các chủ thể trong một hoạt động thường được đề cập trong một chỉnh thể nhất định. Do đó, theo chúng tôi nên điều chỉnh lại như sau:

Mục 1: Mục đích, nguyên tắc và hành vi bị nghiêm cấm trong hoạt động thanh tra. Như vậy, mục này sẽ giữ lại Điều 3, Điều 4 và Điều 8 (và đổi tên thành Điều 5) như Dự thảo Luật.

Mục 2: Chức năng, thẩm quyền và trách nhiệm của cơ quan thanh tra và cơ quan, tổ chức khác trong hoạt động thanh tra, kiểm tra. Như vậy chuyển Điều 5, 6, 7 trong Mục 1 sang Mục 2 và đặt trước Điều 9 của Dự thảo Luật.

Ban Thanh tra nhân dân phường Phước Nguyên (TP. Bà Rịa) giám sát tiến độ thi công công trình làm đường trên địa bàn phường. Ảnh: Thanh tra tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu

Thứ hai, có thể cân nhắc bổ sung việc giải thích thuật ngữ “chứng cứ trong hoạt động thanh tra”, vì thuật ngữ này rất quan trọng đối với quá trình thanh tra, được sử dụng nhiều lần sau đó trong Dự thảo Luật. Về lý thuyết, bản chất của chứng cứ và phân biệt khi nào sử dụng thuật ngữ chứng cứ với thuật ngữ hồ sơ thanh tra, tài liệu thanh tra... là vấn đề không đơn giản. Về thực tiễn hoạt động thanh tra, nhất là trong thực tế tiến hành các cuộc thanh tra, xây dựng báo cáo kết quả thanh tra, kết luận thanh tra... thuật ngữ chứng cứ được sử dụng thường xuyên.   

Thứ ba, về nguyên tắc hoạt động thanh tra.

Tại khoản 3 Dự thảo Luật quy định nguyên tắc “không trùng lặp về nội dung, phạm vi giữa các cơ quan thanh tra và giữa cơ quan thanh tra với cơ quan kiểm toán nhà nước”.

Theo chúng tôi nên bổ sung và điều chỉnh lại như sau: “Không trùng lặp về nội dung, phạm vi giữa các hoạt động thanh tra, giữa hoạt động thanh tra với hoạt động kiểm tra và hoạt động kiểm toán nhà nước”.

Thực tiễn thi hành Luật Thanh tra năm 2010 đến nay cho thấy việc trùng lặp giữa các hoạt động thanh tra, kiểm tra và kiểm toán nhà nước vẫn còn diễn ra nhiều. Hơn nữa lần sửa đổi này (như trong Tờ trình kèm Dự thảo Luật) cũng nhấn mạnh khía cạnh cần phân biệt và tránh sự trùng lặp giữa hoạt động thanh tra với kiểm tra và kiểm toán nhà nước, do vậy cần xác lập tinh thần này trong điều khoản về nguyên tắc để làm cơ sở chỉ đạo cho các điều khoản của Dự thảo Luật sau đó quán triệt, cụ thể hóa. Trong điều khoản về nguyên tắc hoạt động thanh tra của Dự thảo chưa đề cập đến việc đảm bảo không trùng lắp giữa hoạt động thanh tra với hoạt động kiểm tra là chưa thỏa đáng.

Mặt khác, nếu dùng từ cơ quan thanh tra và cơ quan kiểm toán như trong khoản 3 nói trên sẽ không sát với tên của Điều 4 là “nguyên tắc hoạt động thanh tra” và trong thực tế cơ quan thanh tra và cơ quan kiểm toán nhà nước còn thực hiện nhiều nhiệm vụ khác theo quy định của pháp luật bên cạnh việc thực hiện hoạt động thanh tra, trong khi tư tưởng chủ đạo của nguyên tắc này là tập trung vào hoạt động thanh tra.  

Vì vậy, khoản 3 của Điều 4 của Dự thảo Luật nên được chỉnh lại như nói trên.

2. Về phân định giữa hoạt động thanh tra và kiểm tra

Thứ nhất, xuất phát từ sự cần thiết phải phân biệt giữa hoạt động thanh tra và hoạt động kiểm tra tác giả tán đồng việc cần phân định rõ hai hoạt động thanh tra và kiểm tra. Tuy nhiên, để nhất quán và có cơ sở vững chắc hơn, cần xác định vấn đề này ngay trong việc quy định nguyên tắc hoạt động thanh tra như đã nói trên.

Thứ hai, cần chi tiết thêm nội dung phân định giữa hoạt động thanh tra và kiểm tra theo hướng xác định rõ, cụ thể hơn các nội dung: Mục đích, đối tượng, phạm vi, nội dung, chủ thể tiến hành hoạt động kiểm tra, có thể thiết kế thành nhiều điều khoản để phân biệt hai hoạt động này. Nội dung phân định như quy định của Dự thảo Luật là còn khá khiêm tốn, chỉ vỏn vẹn trong 1 điều (Điều 9).

3. Về các cơ quan thanh tra trong hệ thống hành chính nhà nước

Thứ nhất, về hệ thống các cơ quan thanh tra.

Dự thảo Luật quy định tại Điều 14 như sau:

“Điều 14. Các cơ quan thanh tra trong hệ thống hành chính nhà nước

Hệ thống hành chính nhà nước có các cơ quan thanh tra sau đây:

1. Thanh tra Chính phủ.

2. Thanh tra bộ, cơ quan ngang bộ (sau đây gọi chung là thanh tra bộ); thanh tra tổng cục, cục và tương đương (sau đây gọi chung là thanh tra tổng cục, cục) theo quy định tại Điều 23 của Luật này.

3. Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi là Thanh tra tỉnh); thanh tra chuyên ngành thuộc cơ quan chuyên môn của ủy ban nhân dân tỉnh (sau đây gọi là thanh tra sở) theo quy định tại Điều 31 của Luật này.

4. Thanh tra một số quận, huyện, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi là thanh tra huyện) theo quy định tại Điều 39 của Luật này”.

Với cách quy định này cho thấy hệ thống các cơ quan thanh tra tiếp tục song hành cùng với cơ quan quản lý nhà nước trong hệ thống hành chính nhà nước. Tuy nhiên theo quy định tại khoản 4 Điều 14 của Dự thảo Luật thì cơ quan thanh tra ở cấp huyện còn thiếu (thị xã, thành phố thuộc tỉnh) và chưa chính xác (thành phố trực thuộc trung ương), vì vậy cần điều chỉnh lại khoản 4 Điều 14 của Dự thảo Luật như sau: Thanh tra một số quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi là Thanh tra huyện) theo quy định tại Điều 39 của Luật này.

Thứ hai, về nhiệm vụ thanh tra hành chính tại tổng cục, cục theo khoản 4, Điều 23 Dự thảo Luật quy định “nhiệm vụ thanh tra hành chính tại tổng cục, cục do thanh tra bộ thực hiện”. Tuy nhiên lại quy định: “Đối với những tổng cục có số lượng công chức, viên chức từ 5.000 người trở lên thì cơ quan thanh tra tổng cục, cục thực hiện nhiệm vụ thanh tra hành chính khi được bộ trưởng giao”.

Quy định này là cần thiết để đảm bảo công tác quản lý hành chính của tổng cục có số lượng người làm việc lớn, tuy nhiên như Dự thảo Luật quy định chỉ “khi được bộ trưởng giao” là chưa hợp lý, dễ dẫn đến không thống nhất. Thực tế với số người làm việc từ 5000 người trở lên là điều kiện đủ cần thiết để cho tổng cục chủ động tổ chức công tác thanh tra hành chính để đảm bảo hiệu quả quản lý, mà không cần bộ trưởng giao. Mặt khác, với quy định như Dự thảo Luật nếu một tổng cục có hơn 5000 người đang làm việc nhưng bộ trưởng không giao cho tổng cục thực hiện nhiệm vụ thanh tra hành chính thì vẫn đúng luật, như vậy không phù hợp thực tế và thiếu thống nhất trong thi hành pháp luật.

Ngoài ra do quá trình công tác, thay đổi, điều chuyển công chức và người làm việc nên “quân số thực tế” tại một Tổng cục có thể thay đổi nên cần lưu ý để hướng dẫn thực hiện thống nhất điều này khi triển khai thi hành Luật Thanh tra.

4. Về vấn đề không ra quyết định thanh tra khi phát hiện có sự chồng chéo, trùng lặp khi chuẩn bị thanh tra

Tại Điều 60 khoản 1, đoạn thứ 3 viết: “Trong trường hợp có sự chồng chéo, trùng lặp với hoạt động của các cơ quan thanh tra cấp trên thì cơ quan thanh tra không ban hành quyết định thanh tra”.

Quy định theo như Dự thảo Luật chưa đảm bảo quán triệt nguyên tắc hoạt động thanh tra ở Điều 4 của Dự thảo Luật, tinh thần khoản 3 của Điều 4 là đảm bảo không trùng lặp giữa các cơ quan thanh tra trong hoạt động thanh tra, trong đó có thể là các cơ quan thanh tra cấp trên hoặc cơ quan thanh tra ngang cấp (ví dụ thanh tra sở tài chính, thanh tra sở xây dựng của một tỉnh). Do vậy, đoạn 3, khoản 1 Điều 60 chỉ nêu trường hợp chồng chéo, trùng lặp với cơ quan thanh tra cấp trên thì không ban hành quyết định thanh tra là chưa đầy đủ, chưa đảm bảo quán triệt nguyên tắc hoạt động thanh tra như nói trên.

Do vậy, nên điều chỉnh lại đoạn 3 khoản 1 Điều 60 như sau: “Trong trường hợp có sự chồng chéo, trùng lặp với hoạt động của cơ quan thanh tra khác thì cơ quan thanh tra không ban hành quyết định thanh tra”.

5. Về thanh tra nhân dân

Tác giả thống nhất với quan điểm cần tách nội dung về thanh tra nhân dân ra khỏi Luật Thanh tra trong lần sửa đổi này, vì xét về bản chất hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước và của các ban thanh tra nhân dân là khác nhau. Hoạt động của cơ quan thanh tra nhà nước mang tính quyền lực nhà nước, còn hoạt động của ban thanh tra nhân dân là một trong những cách thực hiện dân chủ cơ sở, hoạt động của ban thanh tra nhân dân là hoạt động giám sát của Nhân dân với các cơ quan nhà nước ở cấp xã, của người lao động đối với cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp và doanh nghiệp nhà nước.

Tuy nhiên, Dự thảo Luật vẫn giữ nguyên phần quy định về thanh tra nhân dân như trong Luật Thanh tra hiện hành với mục đích là để tạo cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của thanh tra nhân dân. Việc tồn tại nội dung quy định về thanh tra nhân dân như vậy sẽ mâu thuẫn với Điều 1 của Dự thảo Luật, vì so với Luật Thanh tra năm 2010 có quy định rõ tại Điều 1 là Luật này quy định về tổ chức, hoạt động thanh tra nhà nước và thanh tra nhân dân, trong khi đó Điều 1 của Dự thảo Luật không nhắc tới thanh tra nhân dân. Do vậy, có thể có 2 phương án để giải quyết vấn đề này:

(i) Phương án 1: Nếu giữ nguyên nội dung thanh tra nhân dân như dự thảo thì phải bổ sung thêm từ thanh tra nhân dân vào Điều 1 khi quy định về phạm vi điều chỉnh.

(ii) Phương án 2: Nếu không đưa nội dung quy định về Thanh tra nhân dân vào trong Dự thảo Luật, cần có điều khoản chuyển tiếp hoặc quy định trong điều khoản thi hành tại Điều 131 của Dự thảo Luật như sau: Luật Thanh tra số 56/2010/QH12 hết hiệu lực kể từ ngày Luật này có hiệu lực, trừ các quy định về thanh tra nhân dân.

Phương án 2 này có ưu điểm vừa đảm bảo cơ sở pháp lý cho thanh tra nhân dân tiếp tục hoạt động cho đến khi ban hành Luật Thanh tra nhân dân, vừa đảm bảo Luật Thanh tra mới ban hành không bị rơi vào tình cảnh có phần nội dung về thanh tra nhân dân bị hết hiệu lực khi Luật Thanh tra nhân dân ban hành. Vì vậy, tác giả đề xuất nên điều chỉnh vấn đề này trong Dự thảo Luật theo phương án 2 như trên./. 

GVC, Ths. Nguyễn Ngọc Toán

Phân viện Học viện HCQG tại TP.HCM

 Tài liệu tham khảo:

1. Dự thảo lần 2 Luật Thanh tra sửa đổi, tháng 01/2021.

2. Tờ trình Dự thảo lần 2 Luật Thanh tra sửa đổi, tháng 01/2021.

3. Luật Thanh tra năm 2010.

4. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 (sửa đổi 2020).

5. Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14 tháng 5 năm 2016 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

6. http://www.thanhtravietnam.vn/nghien-cuu-trao-doi/mot-so-noi-dung-co-ban-cua-du-thao-luat-thanh-tra-sua-doi-19631, truy cập 04/8/2021.