1. Khái niệm về lãnh đạo, quản lý
Theo Từ điển tiếng Việt, “lãnh đạo” là sự dẫn dắt một tổ chức hoặc phong trào theo đường lối cụ thể; chủ thể lãnh đạo là những người có khả năng tổ chức dẫn dắt.
Như vậy, lãnh đạo là quá trình đưa ra đường lối, định hướng và xác định mục tiêu, chương trình của tổ chức hoặc định hướng, dẫn dắt, xác định tư tưởng, làm rõ nhận thức về các nguyên tắc, giá trị và phương pháp hành động cho mỗi cá nhân trong tổ chức.
Cũng theo Từ điển tiếng Việt, “quản lý” là việc tổ chức, điều khiển và theo dõi việc thực hiện theo đường lối nhất định và giữ gìn, sắp xếp theo một trật tự nhất định trong một tổ chức cụ thể.
Trong quản lý, người quản lý phải biết rõ đối tượng của quản lý và yêu cầu người bị quản lý phải làm gì và làm như thế nào tốt nhất. Việc quản lý thường thông qua việc lập kế hoạch; tổ chức, chỉ đạo thực hiện và kiểm tra, đánh giá. Thực chất của quản lý là các hoạt động có chủ thể, có đối tượng, có mục đích, có yêu cầu và thước đo là hiệu quả mang lại.
Lãnh đạo và quản lý là hai khái niệm khác nhau và là hai mặt của vấn đề nhưng có quan hệ mật thiết với nhau. Cả lãnh đạo và quản lý đều tác động đến một tổ chức khác hoặc tác động đến cá nhân bị lãnh đạo, quản lý trong tổ chức mình để đạt được mục tiêu đã đề ra. Một tổ chức muốn phát triển và thực sự bền vững phải có cả lãnh đạo và quản lý; lãnh đạo là nhân trị còn quản lý là pháp trị; quản lý tác động đến đối tượng bị quản lý, khi đó họ chính là nhà lãnh đạo; ngược lại, khi nhà lãnh đạo trực tiếp lập kế hoạch, giám sát người dưới quyền thì khi đó, họ chính là một nhà quản lý. Một tổ chức nếu có lãnh đạo giỏi nhưng quản lý kém hoặc ngược lại, quản lý giỏi nhưng lãnh đạo không có năng lực thì đó là tổ chức yếu kém. Vì vậy, một tổ chức cần có sự kết hợp hài hòa, cân bằng giữa lãnh đạo và quản lý để đạt hiệu quả cao trong công việc.
Tuy nhiên, giữa lãnh đạo và quản lý cũng có sự khác nhau: Lãnh đạo là những người nghĩ và đưa ra ý tưởng, quản lý là người thực thi các ý tưởng ấy. Trong tổ chức lãnh đạo có vai trò định hướng các mục tiêu và tầm nhìn của tổ chức, còn quản lý biến các mục tiêu và tầm nhìn của tổ chức thành hiện thực. Trong công việc, người lãnh đạo luôn tìm tòi hướng đi mới, tìm ra sự khác biệt, chấp nhận rủi ro, trong khi đó, người quản lý có nhiệm vụ giảm rủi ro ở mức tối thiểu. Đối với thành viên trong tổ chức, người lãnh đạo luôn tìm cách truyền cảm hứng, động viên còn người quản lý luôn sát bên cạnh, giám sát, thúc đẩy quá trình làm việc và hiệu quả công việc của thành viên. Không những thế, người lãnh đạo luôn hướng thành viên và công việc vào những mục tiêu xa hơn còn nhà quản lý hướng vào mục tiêu hiện tại sao cho hiệu quả.
2. Năng lực lãnh đạo, quản lý của trưởng đoàn thanh tra
Đoàn thanh tra là tổ chức lâm thời, được người ra quyết định thanh tra thành lập trong một thời gian nhất định nhằm thực hiện nội dung thanh tra trong một phạm vi, thời gian, không gian cụ thể. Theo quy định của pháp luật, người ra quyết định thanh tra có trách nhiệm thực hiện vai trò lãnh đạo và quản lý đoàn thanh tra. Ngược lại, trưởng đoàn thanh tra có trách nhiệm tham mưu cho người ra quyết định thanh tra về lãnh đạo, quản lý và trực tiếp thực hiện vai trò lãnh đạo, quản lý đoàn thanh tra.
Thông thường, người ra quyết định thanh tra là thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước theo cấp, theo ngành, chịu trách nhiệm toàn diện ở cấp và ngành đó hoặc là thủ trưởng cơ quan thanh tra trực tiếp lãnh đạo và quản lý nhiều đoàn thanh tra. Trước thực trạng ấy, vai trò lãnh đạo và quản lý một đoàn thanh tra thường tập trung vào trưởng đoàn thanh tra.
Trưởng đoàn thanh tra với vai trò là thủ trưởng đoàn thanh tra có trách nhiệm lãnh đạo nhằm thực hiện quyết định thanh tra và với vai trò quản lý có trách nhiệm thực hiện kế hoạch tiến hành thanh tra đã được người ra quyết định thanh tra phê duyệt. Vì vậy, trưởng đoàn thanh tra cần có phẩm chất, bản lĩnh của nhà lãnh đạo đồng thời có kỹ năng của nhà quản lý.
Trước hết, với vai trò của người lãnh đạo, trưởng đoàn thanh tra là người xác lập ra phương hướng hoạt động của đoàn thanh tra, xây dựng kế hoạch cụ thể, làm công tác tư tưởng, tạo động cơ hoạt động và truyền cảm hứng cho tập thể đoàn thanh tra. Trên cơ sở nhiệm vụ thanh tra đã được người ra quyết định thanh tra phê duyệt, trưởng đoàn thanh tra phải là người có tầm nhìn toàn cuộc thanh tra để định hướng và xác định mục tiêu, nội dung của cuộc thanh tra; luôn luôn phát triển chiến thuật, chiến lược mới, nghĩ ra ý tưởng mới và đưa vào kế hoạch để triển khai trong giai đoạn kế tiếp của quá trình thanh tra; nhìn ra những mặt được và những sai phạm của đối tượng thanh tra để dẫn dắt hoạt động thanh tra đến mục tiêu cần đạt được của một cuộc thanh tra. Trưởng đoàn thanh tra cần biết cách sử dụng quyền lực của mình để tạo ảnh hưởng với thành viên của đoàn để thực hiện tầm nhìn đó thông qua việc định hướng chiến lược của cuộc thanh tra; quản trị nguồn nhân lực; kiểm soát mọi hoạt động và đảm bảo hiệu quả công việc trên cơ sở văn hóa thanh tra.
Với vai trò của nhà quản lý, trưởng đoàn thanh tra là người vận hành, duy trì những gì đã được thiết lập, giúp nó hoạt động trơn tru và đúng kế hoạch đề ra; là người có quyền điều khiển công việc của các thành viên trong đoàn và chịu trách nhiệm trước hành động, công việc của cá nhân thành viên trong đoàn; thường xuyên theo dõi, nắm bắt việc thực hiện nhiệm vụ của các thành viên trong đoàn, duy trì sự kiểm soát, đảm bảo cho các hoạt động của đoàn diễn ra bình thường suôn sẻ.
Để làm tốt vai trò quản lý, trưởng đoàn thanh tra có trách nhiệm lập kế hoạch thanh tra, tổ chức hoạt động của đoàn thanh tra, kiểm soát mọi việc trong đoàn để đảm bảo kết quả thanh tra đúng hướng, đúng nội dung, đảm bảo tính chính xác, khách quan, kịp thời, xử lý kết quả thanh tra có tính khả thi.
Thông thường, nhiệm vụ quản lý của trưởng đoàn thanh tra tập trung vào các công việc: Lập kế hoạch thanh tra của đoàn thanh tra; chỉ đạo thành viên đoàn thanh tra lập kế hoạch thanh tra; tổ chức thực hiện nhiệm vụ thanh tra và điều phối công việc giữa các thành viên đoàn thanh tra; kiểm tra, giám sát thành viên đoàn thanh tra thực hiện nhiệm vụ; hỗ trợ các thành viên đoàn thanh tra khi cần thiết; khuyến khích thành viên hoặc nhóm thành viên đoàn thanh tra phối hợp để xử lý việc trùng lặp, chồng chéo trong công việc; đánh giá chứng cứ; hướng dẫn nghiệp vụ và củng cố chứng cứ; giúp thành viên đoàn thanh tra xây dựng báo cáo kết quả thanh tra theo nhiệm vụ được giao; giúp thành viên đoàn thanh tra nâng cao bản lĩnh trong xây dựng kết luận, kiến nghị xử lý sau thanh tra; quan tâm đến tâm lý, đề xuất và kiến nghị của đối tượng thanh tra; tìm ra phương pháp làm việc hiệu quả nhất trong quá trình thanh tra.
3. Nâng cao năng lực lãnh đạo, quản lý của trưởng đoàn thanh tra
Theo quy định của Luật Thanh tra năm 2010, hàng năm cơ quan thanh tra xây dựng kế hoạch thanh tra trong đó chỉ rõ nhiệm vụ thanh tra và đối tượng thanh tra trình người có thẩm quyền phê duyệt. Trên cơ sở kế hoạch thanh tra đã được phê duyệt, người ra quyết định thanh tra triển khai hoạt động thanh tra và lựa chọn người dự kiến là trưởng đoàn thanh tra cho từng cuộc thanh tra.
Cũng theo quy định của Luật Thanh tra, cuộc thanh tra chính thức được tiến hành sau khi công bố quyết định thanh tra. Tuy nhiên, xét về mặt thực tiễn, cuộc thanh tra đã được bắt đầu khi thủ trưởng cơ quan, đơn vị chủ trì cuộc thanh tra đề xuất, người ra quyết định thanh tra lựa chọn người dự kiến là trưởng đoàn thanh tra (sau đây gọi chung là trưởng đoàn thanh tra).
Khi nhận trách nhiệm, với vai trò là người lãnh đạo đồng thời là người quản lý, trưởng đoàn thanh tra có trách nhiệm nghiên cứu nhiệm vụ thanh tra và tự xây dựng một lộ trình từ khi triển khai đến khi kết thúc cuộc thanh tra được thể hiện qua các bước của quy trình thanh tra.
Vì vậy, việc nâng cao năng lực lãnh đạo, quản lý của trưởng đoàn thanh tra là một đòi hỏi mang tính cấp thiết được triển khai trong từng bước của quy trình thanh tra, cụ thể như sau:
3.1. Thu thập thông tin, tài liệu có liên quan đến việc chuẩn bị thanh tra
Thực tiễn cho thấy, một số cuộc thanh tra thực hiện theo định kỳ hoặc những cuộc thanh tra có quy mô nhỏ, nội dung thanh tra không nhiều thì không cần thiết phải thu thập thông tin, tài liệu có liên quan đến việc chuẩn bị thanh tra.
Tuy nhiên, để có cái nhìn tổng quát về nhiệm vụ thanh tra và đối tượng thanh tra, nhất là những cuộc thanh tra có nội dung phức tạp, quy mô lớn, có liên quan đến nhiều cấp, nhiều ngành, phạm vi rộng, đòi hỏi trưởng đoàn thanh tra cần có khả năng nhận biết nhanh bằng các giác quan, bằng cảm tính đến tính nhạy cảm của cuộc thanh tra, để từ đó suy nghĩ đến việc thu thập thông tin, tài liệu có liên quan đến việc chuẩn bị thanh tra.
Trước hết, trưởng đoàn thanh tra cần suy nghĩ về quy mô cuộc thanh tra; phạm vi tác động của cuộc thanh tra đến xã hội, đến đối tượng thanh tra. Chẳng hạn, thủ trưởng cơ quan thanh tra ra quyết định thanh tra công tác quản lý thu ngân sách, trưởng đoàn thanh tra cần thấy ngay một thực tiễn ngoài xã hội là: Người mua ô tô, xe máy luôn luôn nhận hóa đơn của người bán hàng thấp hơn giá trị thực tế người mua đã trả tiền cho người bán. Hành vi này được diễn ra trong một thời gian dài đã làm cho Ngân sách Nhà nước thất thu thuế trước bạ của người mua đi đăng ký xe; thất thu thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp của người bán xe đồng thời gây một hiệu ứng xấu đối với công tác quản lý của Nhà nước. Đây rõ ràng là hành vi trốn thuế mà ai cũng nhìn thấy được trước yêu cầu chấn chỉnh quản lý nhà nước, xã hội đòi hỏi công bằng mà khi thanh tra công tác quản lý thu ngân sách, trưởng đoàn thanh tra cần suy nghĩ để có phương pháp chứng minh sai phạm của người bán hàng, xác định trách nhiệm của ngành thuế qua đó có biện pháp chấn chỉnh quản lý. Trên đây chỉ là một ví dụ trong những bất cập, thiếu công bằng... diễn ra ngoài xã hội mà khi thanh tra, trưởng đoàn thanh tra cần suy nghĩ tới.
Ngược lại, khi được giao nhiệm vụ, trưởng đoàn thanh tra cần thấy được tính nhạy cảm tác động của cơ quan, đơn vị là đối tượng thanh tra và người đứng đầu của đối tượng thanh tra đến xã hội, đến thị trường, đến cuộc thanh tra, thậm chí là người có thẩm quyền chỉ đạo hoạt động đoàn thanh tra. Thực tiễn cho thấy, nhiều khi mới chỉ ban hành công văn thu thập thông tin, tài liệu để chuẩn bị thanh tra tại một cơ quan, đơn vị hoặc thu thập tài liệu có liên quan đến người đứng đầu của đơn vị đó nhưng giá cổ phiếu của đơn vị này đã xuống dốc trên thị trường chứng khoán; những đối tác có liên quan đến đối tượng thanh tra đã có những thái độ dè dặt khi ký kết hợp đồng kinh tế hoặc hợp tác liên doanh, liên kết với đối tượng thanh tra... Thậm chí, có những cuộc thanh tra đã ban hành quyết định thanh tra nhưng thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền đã chỉ đạo cơ quan thanh tra tạm hoãn cuộc thanh tra.
Mặt khác, ngoài tính nhạy cảm, trưởng đoàn thanh tra cần thấy được những thuận lợi, khó khăn và tính chất phức tạp của cuộc thanh tra, trong đó có sự phức tạp trong công tác quản trị của đối tượng thanh tra tác động đến cuộc thanh tra. Ngày nay, đối tượng thanh tra không ít là đơn vị có quy mô lớn, có những đơn vị hoạt động đa ngành, đa lĩnh vực với nhiều chuyên môn, nghiệp vụ, kỹ thuật khác nhau với phạm vi hoạt động trong nước và quốc tế; có những đơn vị hoạt động chuyên sâu trên nhiều lĩnh vực; công tác quản trị, việc phân cấp, phân quyền; mối quan hệ giữa các đơn vị thành viên; quy chế tài chính... trong mỗi đơn vị là đối tượng thanh tra cũng khác nhau, mỗi nơi một kiểu. Tại mỗi đơn vị là đối tượng thanh tra, pháp luật cho phép kế toán trưởng được tổ chức công tác tài chính kế toán của đơn vị mình nên công tác này có nhiều tầng nấc, vừa tập trung, vừa phân tán, vừa được ủy quyền vừa không ủy quyền... Sự khác nhau đó tại mỗi đơn vị cũng đòi hỏi việc tiếp cận của đoàn thanh tra mất nhiều thời gian, công sức.
Trong thời đại kỹ thuật số, một số đơn vị là đối tượng thanh tra thực hiện sự chỉ đạo, điều hành, chế độ thông tin báo cáo và quản trị đơn vị được thực hiện trên hệ thống mạng nội bộ. Ngoài thông tin, tài liệu là bản giấy, pháp luật cũng thừa nhận hồ sơ, tài liệu, chứng từ điện tử được phổ biến và áp dụng trên diện rộng đòi hỏi trưởng đoàn thanh tra phải có những thích ứng phù hợp với sự thay đổi đó. Trong khi đó, lực lượng thanh tra lại mỏng, trình độ chuyên môn cũng còn hạn chế, trình độ ngoại ngữ, tin học còn chưa theo kịp sự thay đổi của xã hội; việc bồi dưỡng, đào tạo còn gặp nhiều khó khăn. Đây là thách thức và là khó khăn xuyên suốt trong quá trình thanh tra đòi hỏi trưởng đoàn thanh tra phải có tầm nhìn chung toàn cuộc thanh tra để cụ thể hóa trong việc thu thập thông tin, tài liệu có liên quan đến việc chuẩn bị thanh tra.
Do tính nhạy cảm của cuộc thanh tra và thời gian thu thập thông tin, tài liệu có liên quan đến việc chuẩn bị thanh tra có hạn, trưởng đoàn thanh tra cần thường xuyên đặt câu hỏi trong đầu: Thu thập cái gì; thu thập ở đâu; phương pháp thu thập như thế nào là nhanh nhất, có hiệu quả nhất; thái độ những nơi dự kiến thu thập tài liệu (tại đơn vị là đối tượng thanh tra, cơ quan chủ quản của đối tượng thanh tra và những cơ quan có liên quan có tài liệu cần thu thập) có sự chống đối, gây khó khăn nào không và nếu có phải xử lý thế nào; thời gian thu thập vào thời điểm nào là thích hợp; tổ chức thu thập thông tin tài liệu ra sao và phân công nhân sự thế nào trong việc thu thập thông tin tài liệu.
Đó là những khó khăn, thách thức đối với việc thu thập thông tin, tài liệu có liên quan đến việc chuẩn bị thanh tra. Để làm tốt việc thu thập thông tin, tài liệu, trưởng đoàn thanh tra phải nghiên cứu kỹ kế hoạch thanh tra đã được thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền phê duyệt; xây dựng kế hoạch thu thập thông tin, tài liệu có liên quan đến việc chuẩn bị thanh tra, trong đó có kế hoạch về tổ chức nhân sự; xây dựng đề cương, biểu mẫu; ban hành văn bản và tổng hợp báo cáo.
3.2. Giúp người ra quyết định thanh tra ban hành quyết định thanh tra
Căn cứ vào nhiệm vụ thanh tra đã được phê duyệt; báo cáo kết quả thu thập thông tin, tài liệu có liên quan đến việc chuẩn bị thanh tra; khả năng bố trí nhân sự, trưởng đoàn thanh tra tham mưu cho thủ trưởng cơ quan, đơn vị chủ trì cuộc thanh tra trình người ra quyết định thanh tra lựa chọn nội dung thanh tra, phạm vi thanh tra, thời gian thanh tra, đối tượng thanh tra và dự kiến thành viên đoàn thanh tra.
Tuy nhiên, trước khi tham mưu để ban hành quyết định thanh tra, trưởng đoàn thanh tra phải thường xuyên đặt câu hỏi:
a. Câu hỏi về thẩm quyền
Quyết định thanh tra được ban hành có đúng thẩm quyền hay không? Nếu quyết định thanh tra ban hành không đúng thẩm quyền sẽ dẫn đến hệ quả là việc ban hành quyết định thanh tra đã vi phạm pháp luật về thanh tra đồng thời quyết định này không có tính khả thi.
Theo Từ điển tiếng Việt, thẩm quyền chính là quyền xem xét, quyết định của một chủ thể. Nói khác hơn, thẩm quyền ở đây chính là người ra quyết định thanh tra có được quyền hay không được quyền thanh tra về nội dung thanh tra tại cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra hay không?
Ví dụ, ông Chánh thanh tra tỉnh H ban hành quyết định thanh tra kết quả hoạt động kinh doanh của Chi nhánh Tổng công ty Bảo hiểm B đóng trên địa bàn tỉnh H.
Để xem xét quyết định thanh tra của ông Chánh thanh tra tỉnh H ban hành có đúng thẩm quyền hay không cần xem xét dựa trên những quy định của pháp luật về thanh tra và những quy định của pháp luật có liên quan.
Theo quy định của Luật Thanh tra thì nhiệm vụ của cơ quan thanh tra là: Thanh tra việc thực hiện chương trình, nhiệm vụ kế hoạch thuộc phạm vi quản lý của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp. Theo đó, chánh thanh tra theo cấp có nhiệm vụ thanh tra việc thực hiện chương trình, nhiệm vụ kế hoạch thuộc phạm vi quản lý của chủ tịch ủy ban nhân dân (UBND) cấp đó; chánh thanh tra ngành có nhiệm vụ thanh tra việc thực hiện chương trình, nhiệm vụ kế hoạch thuộc phạm vi quản lý thủ trưởng quản lý ngành đó.
Chi nhánh Tổng công ty Bảo hiểm B trực thuộc Tổng công ty Bảo hiểm là doanh nghiệp kinh doanh chuyên ngành bảo hiểm thuộc phạm vi quản lý của Bộ Tài chính. Mặt khác, theo quy định của Luật Kinh doanh Bảo hiểm thì Bộ trưởng Bộ Tài chính có trách nhiệm thanh tra công tác kinh doanh bảo hiểm của các doanh nghiệp bảo hiểm. Cụ thể hơn, Chánh Thanh tra Bộ Tài chính và Cục trưởng Cục Quản lý, Giám sát bảo hiểm là người có thẩm quyền giúp Bộ trưởng Bộ Tài chính thanh tra tại Chi nhánh Tổng công ty Bảo hiểm B hoạt động kinh doanh đóng trên địa bàn tỉnh H.
Với quy định của Luật Thanh tra và Luật Kinh doanh Bảo hiểm, việc Chánh thanh tra tỉnh H ban hành quyết định thanh tra kết quả hoạt động kinh doanh của Chi nhánh Tổng công ty Bảo hiểm B đóng trên địa bàn là không đúng thẩm quyền.
b. Câu hỏi về nhân sự phân công vào đoàn thanh tra
Khi chuẩn bị thanh tra, trưởng đoàn thanh tra phải đặt câu hỏi: Khả năng nhân sự người ra quyết định thanh tra bố trí phân công vào đoàn thanh tra có tương xứng với nhiệm vụ thanh tra hay không? Nếu không tương xứng thì đề xuất phương án nhân sự như thế nào cho phù hợp với cuộc thanh tra; việc tổ chức tập huấn nghiệp vụ có cần thiết không? Nếu tổ chức tập huấn thì phân công việc biên soạn tài liệu như thế nào? Tập huấn vào thời gian nào là phù hợp nhất? Việc họp đoàn để thảo luận và quán triệt nhiệm vụ, nội dung thanh tra đồng thời phân công nhiệm vụ cụ thể cho thành viên đoàn thanh tra như thế nào để phát huy được sở trường, sở đoản của họ; có nên trưng tập cán bộ có trình độ chuyên môn phù hợp để bổ sung vào đoàn thanh tra hay không?...
Lưu ý rằng, việc trưng tập cán bộ của các cơ quan khác vào đoàn thanh tra luôn luôn có tính hai mặt. Hầu hết những cán bộ được trưng tập có tinh thần trách nhiệm, làm việc hết mình với nhiệm vụ được phân công, chấp hành tốt quy định của pháp luật và quy chế làm việc trong hoạt động thanh tra. Tuy nhiên, có tình trạng cơ quan cử cán bộ trưng tập thường là cán bộ dôi dư, năng lực yếu; tính kỷ luật, tính đoàn kết còn hạn chế; việc bảo mật thông tin không cao... Đây là khó khăn lớn cho trưởng đoàn thanh tra trong công tác quản lý. Vì vậy, việc lựa chọn phương án trưng tập cán bộ cần cân nhắc kỹ lưỡng; nếu quyết định trưng tập cán bộ, trưởng đoàn thanh tra nên làm việc với cơ quan cử cán bộ trưng tập đồng thời tìm hiểu kỹ cán bộ trưng tập để có quyết định phù hợp.
c. Câu hỏi về nội dung thanh tra, phạm vi thanh tra, thời gian thanh tra
Việc lựa chọn nội dung thanh tra, phạm vi thanh tra (thời kỳ thanh tra), thời gian thanh tra nên như thế nào để phù hợp với khả năng bố trí nhân lực tham gia đoàn thanh tra?
- Về lựa chọn nội dung thanh tra là câu hỏi khó nhất của trưởng đoàn thanh tra. Với khả năng bố trí nhân lực tối đa của người ra quyết định thanh tra, nếu lựa chọn nội dung thanh tra vượt quá khả năng của đoàn sẽ dẫn đến việc đoàn thanh tra không hoàn thành nhiệm vụ, phải kéo dài thời gian thanh tra, gia hạn thời gian thanh tra.
- Song song với việc lựa chọn nội dung thanh tra, trưởng đoàn thanh tra cần cân nhắc để xác định phạm vi thanh tra. Nếu nội dung thanh tra là mặt cắt ngang của hoạt động thanh tra thì phạm vi thanh tra là mặt cắt dọc, hay nói khác hơn là chiều sâu của hoạt động thanh tra. Việc lựa chọn phạm vi thanh tra phải phụ thuộc vào tính chất, bản chất của nội dung thanh tra và cũng phụ thuộc vào năng lực của đoàn thanh tra. Bên cạnh đó, trưởng đoàn thanh tra cũng cân nhắc, suy nghĩ để lựa chọn cuộc thanh tra này nên kéo dài bao nhiêu ngày trong phạm vi giới hạn mà pháp luật thanh tra cho phép người ra quyết định thanh tra quyết định, vừa đảm bảo thời gian hoạt động của đoàn thanh tra, vừa tạo điều kiện thuận lợi cho đối tượng thanh tra.
Nhìn chung, bản chất ba câu hỏi đối với trưởng đoàn thanh tra về nội dung thanh tra, phạm vi thanh tra, thời gian thanh tra là để trưởng đoàn thanh tra cân nhắc, xem xét trên tinh thần “liệu cơm, gắp mắm” để vừa thỏa mãn nhiệm vụ thanh tra được thủ trưởng cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt và vừa phù hợp với khả năng của cơ quan thanh tra cũng như khả năng của trưởng đoàn thanh tra và thành viên đoàn thanh tra.
d. Câu hỏi về sự trùng lặp hoạt động thanh tra với các hoạt động của các cơ quan có thẩm quyền
Một câu hỏi đặt ra là quyết định thanh tra của người ra quyết định thanh tra có bị trùng lặp về nội dung thanh tra, phạm vi thanh tra, đối tượng thanh tra, thời gian thanh tra với các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra, kiểm toán và các cơ quan có thẩm quyền khác hay không? Nếu bị trùng lặp thì xử lý thế nào? Trong trường hợp không xử lý được, trưởng đoàn thanh tra phải tham mưu để người ra quyết định thanh tra có báo cáo bằng văn bản với thủ trưởng cơ quan thanh tra cấp trên xem xét, xử lý.
Ví dụ: Thanh tra tỉnh X có kế hoạch thanh tra việc chấp hành pháp luật về Ngân sách Nhà nước trên địa bàn huyện Y và giao cho ông A là cán bộ lãnh đạo cấp phòng của thanh tra tỉnh là trưởng đoàn. Cùng thời gian này, kiểm toán nhà nước có kế hoạch kiểm toán cùng nội dung trên địa bàn tỉnh X trong đó có huyện Y. Sau khi thu thập thông tin tài liệu để ban hành quyết định thanh tra, thấy:
Thu ngân sách là các khoản thu trên địa bàn, trong đó có khoản thu ngân sách huyện với các sắc thuế, phí, lệ phí, tiền sử dụng đất. Các khoản thu trên, có những khoản thu thuộc về ngân sách cấp trên 100%, ngân sách huyện được điều tiết theo một tỷ lệ nhất định; có khoản thu thuộc về ngân sách huyện 100%. Các khoản thu này do cơ quan thuế và cơ quan hải quan trên địa bàn thực hiện và các cơ quan này thuộc ngành dọc cấp trên quản lý.
Chi ngân sách gồm chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển và chi khác... do phòng tài chính thực hiện. Ngân sách cấp xã thực hiện việc thu, chi ngân sách trên địa bàn xã.
Với thực trạng trên, trưởng đoàn thanh tra cần nghiên cứu, đề xuất ban hành quyết định thanh tra:
- Về thẩm quyền: Quyết định thanh tra cần bám sát vào những vấn đề thuộc thẩm quyền của chủ tịch UBND cấp huyện. Việc lựa chọn nội dung thanh tra nên tập trung vào những nội dung gì, ở đâu, vào thời gian nào để vừa đúng thẩm quyền vừa thỏa mãn với nhiệm vụ thanh tra không bị trùng lặp về phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian làm việc của cơ quan kiểm toán, đặc biệt, không bị trùng chéo về thẩm quyền của cơ quan thuế, hải quan là cơ quan quản lý ngành dọc cấp trên và phù hợp với khả năng của đoàn thanh tra;
- Xác định đối tượng thanh tra (là cơ quan thuế đối với các khoản thu thuộc ngân sách huyện, thủ trưởng các đơn vị kế hoạch, tài chính, thủ trưởng các cơ quan hành chính sự nghiệp thụ hưởng ngân sách của huyện, UBND một số xã...), phạm vi thanh tra (từ thời gian nào đến thời gian nào, xử lý các vấn đề có liên quan đến trước và sau thời gian nêu trên); thời gian thanh tra (tính từ ngày nào) và thời hạn thanh tra (là bao nhiêu ngày theo quy định của pháp luật). Sau khi xác định được các vấn đề trên, Chánh thanh tra tỉnh X cần làm việc với cơ quan kiểm toán để trao đổi, thống nhất trước khi thực hiện. Trong trường hợp hai bên chưa có sự thống nhất, Thanh tra tỉnh X báo cáo Thanh tra Chính phủ để phối hợp với Kiểm toán Nhà nước xem xét, xử lý.
Trưởng đoàn thanh tra cần nghiên cứu, cân nhắc xem quyết định thanh tra có làm cản trở lớn đến hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra hay không; nếu cản trở cần làm việc với đối tượng thanh tra để có biện pháp xử lý. Ví dụ, quyết định thanh tra kết quả hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp Nhà nước không nên tiến hành vào những tháng cuối năm (trừ trường hợp bất khả kháng) vì doanh nghiệp đang tập trung hoàn thành kế hoạch cuối năm...
3.3. Xây dựng, phê duyệt, phổ biến kế hoạch tiến hành thanh tra
Cùng với việc tham mưu để ban hành quyết định thanh tra, trưởng đoàn thanh tra xây dựng kế hoạch tiến hành cuộc thanh tra.
Trong hoạt động của đoàn thanh tra, kế hoạch tiến hành một cuộc thanh tra được triển khai từ trên xuống mang tính mệnh lệnh hành chính bắt buộc các thành viên đoàn thanh tra thực hiện thông qua việc xây dựng kế hoạch của mình trình trưởng đoàn thanh tra xem xét để thực hiện.
Sau khi kế hoạch tiến hành một cuộc thanh tra được phê duyệt, trưởng đoàn thanh tra tổ chức họp đoàn thanh tra để quán triệt quyết định thanh tra, phổ biến kế hoạch tiến hành thanh tra đồng thời giao nhiệm vụ thanh tra, thời gian thực hiện, thời hạn báo cáo (bằng văn bản) cho các thành viên đoàn thanh tra; chỉ đạo để từng thành viên trong đoàn thanh tra, căn cứ nhiệm vụ được phân công xây dựng kế hoạch thanh tra của từng cá nhân. Đây là căn cứ quan trọng để trưởng đoàn thanh tra theo dõi, quản lý, giám sát, chỉ đạo điều hành đối với từng thành viên đoàn thanh tra; để tổ chức phối hợp giữa các thành viên đoàn thanh tra trong quá trình thanh tra.
Một số vấn đề cần lưu ý khi xây dựng, phê duyệt, phổ biến kế hoạch tiến hành thanh tra:
- Kế hoạch tiến hành một cuộc thanh tra thực chất là ý tưởng, là phương án tổ chức thực hiện cuộc thanh tra do trưởng đoàn thanh tra chủ trì xây dựng được người ra quyết định thanh tra phê duyệt. Kế hoạch tiến hành một cuộc thanh tra là căn cứ để người ra quyết định thanh tra và các cơ quan có liên quan kiểm tra, giám sát hoạt động của đoàn thanh tra và là một căn cứ pháp lý quan trọng để quản lý, điều hành trong nội bộ đoàn thanh tra.
Nói một cách khác, kế hoạch tiến hành một cuộc thanh tra thể hiện tầm nhìn, là chương trình hành động của trưởng đoàn thanh tra được gửi gắm, biến thành ý chí của một tập thể đoàn thanh tra đối với nhiệm vụ thanh tra được pháp luật thừa nhận thông qua sự phê duyệt của người ra quyết định thanh tra. Vì vậy, việc xây dựng kế hoạch tiến hành một cuộc thanh tra cần lường hết mọi khó khăn, thách thức, vạch ra lộ trình cụ thể, chi tiết, đặt những mục tiêu cần giải quyết của cuộc thanh tra trong một thời gian nhất định. Việc xây dựng, phổ biến kế hoạch tiến hành một cuộc thanh tra phải cụ thể từng nội dung thanh tra, phân công rõ ràng trách nhiệm cho từng thành viên, giao trách nhiệm thời gian phải hoàn thành, trách nhiệm báo cáo, trách nhiệm phối hợp trong nội bộ để tận dụng tối đa thời gian thanh tra trực tiếp ghi trong quyết định thanh tra.
- Việc phổ biến kế hoạch tiến hành một cuộc thanh tra cần quán triệt sâu sắc vai trò lãnh đạo, quản lý, kiểm tra, kiểm soát của trưởng đoàn thanh tra đối với thành viên đoàn thanh tra thông qua các biện pháp nghiệp vụ như: Việc lập phiếu yêu cầu và theo dõi việc cung cấp hồ sơ, tài liệu, chứng cứ của đối tượng thanh tra; việc áp dụng các quyền trong hoạt động thanh tra của thành viên đoàn thanh tra; thái độ với công việc được giao và thái độ phối hợp với các thành viên khác trong hoạt động thanh tra của từng thành viên đoàn thanh tra; việc kiểm soát, kiểm duyệt và xây dựng các biên bản làm việc của từng thành viên đoàn thanh tra với đối tượng thanh tra; việc nhận thức và áp dụng pháp luật trong đánh giá chứng cứ của thành viên đoàn thanh tra; kiểm soát việc giữ bí mật thông tin tài liệu, việc phát ngôn và kiểm soát mối quan hệ của thành viên đoàn thanh tra với đối tượng thanh tra cũng như đối tượng khác có liên quan đến hoạt động của đoàn thanh tra.
Thực tiễn hiện nay cho thấy, có trưởng đoàn thanh tra đã lợi dụng sự quan liêu, thiếu trách nhiệm của người ra quyết định thanh tra khi xem xét, phê duyệt kế hoạch tiến hành cuộc thanh tra; cố tình xây dựng kế hoạch tiến hành cuộc thanh tra một cách chung chung để dễ tùy tiện trong quá trình thực hiện, nhũng nhiễu và nhận hối lộ của đối tượng thanh tra. Một số trưởng đoàn thanh tra xây dựng kế hoạch tiến hành thanh tra còn hời hợt, thiếu cụ thể, làm kế hoạch để cho có, đến khi lãnh đạo, chỉ đạo, quản lý đoàn thanh tra lúng túng, mất phương hướng, mạnh ai nấy làm, thiếu sự thống nhất. Hệ quả của việc này đã dẫn đến việc rối loạn nội bộ, trưởng đoàn thanh tra mất khả năng lãnh đạo, quản lý, kiểm tra, kiểm soát; thanh tra vượt thẩm quyền; có những đoàn tiến hành thanh tra không hết nội dung, phải gia hạn thời gian thanh tra, gây khó khăn cho đối tượng thanh tra...
3.4. Xây dựng đề cương yêu cầu đối tượng thanh tra báo cáo
Căn cứ quyết định thanh tra, kế hoạch tiến hành thanh tra, trưởng đoàn thanh tra có trách nhiệm tổ chức, chỉ đạo, xây dựng đề cương yêu cầu đối tượng thanh tra báo cáo.
Báo cáo theo đề cương của đoàn thanh tra là yêu cầu bắt buộc trong quy trình thanh tra đồng thời thể hiện tính dân chủ trong hoạt động thanh tra, tạo điều kiện cho đối tượng thanh tra được báo cáo, được tự đánh giá về những nội dung được thanh tra. Mặt khác, qua báo cáo giúp cho thành viên đoàn thanh tra nhanh chóng tiếp cận nội dung thanh tra đồng thời cho thấy mức độ trung thực, tinh thần hợp tác và sự tuân thủ pháp luật của đối tượng thanh tra.
Trong đề cương yêu cầu đối tượng thanh tra báo cáo, trưởng đoàn thanh tra cần xây dựng dàn ý báo cáo; xác định được những nội dung cốt lõi, những tiêu thức cần thiết xoay xung quanh nội dung thanh tra; thiết lập hình thức báo cáo, thời hạn báo cáo.
Trong thực tiễn, để đảm bảo tiến độ thanh tra, đề cương yêu cầu đối tượng thanh tra báo cáo được xây dựng đồng thời với việc tham mưu để ban hành quyết định thanh tra và xây dựng kế hoạch tiến hành cuộc thanh tra. Để tạo điều kiện thuận lợi cho đối tượng thanh tra báo cáo, trưởng đoàn thanh tra nên trao đổi trực tiếp với đối tượng thanh tra về nội dung báo cáo, hệ thống biểu mẫu đính kèm (nếu có), thời gian báo cáo và phương thức tiếp nhận báo cáo.
(Còn nữa)