Quy định và thực tiễn thực hiện hoạt động thanh tra việc thực hiện kiểm soát xung đột lợi ích trong doanh nghiệp, tổ chức khu vực ngoài Nhà nước
Cơ sở pháp lý cho hoạt động thanh tra việc thực hiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng đối với doanh nghiệp, tổ chức khu vực ngoài Nhà nước là các quy định của Luật Thanh tra, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 và Nghị định 59/2019/NĐ-CP ngày 01/07/2019 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Phòng, chống tham nhũng, cùng một số văn bản pháp lý có liên quan.
Về đối tượng thanh tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng khu vực ngoài Nhà nước bao gồm: (i) Công ty đại chúng(1); (ii) Tổ chức tín dụng(2); (iii) tổ chức xã hội(3) do Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Nội vụ hoặc Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập hoặc phê duyệt Điều lệ có huy động các khoản đóng góp của Nhân dân để hoạt động từ thiện.
Đây là những loại hình pháp nhân thương mại và phi thương mại có tính chất đại chúng (quản lý tài sản của nhiều cổ đông, nhận tiền gửi của người dân thông qua nghiệp vụ tín dụng bán lẻ, đóng góp từ thiện của đông đảo Nhân dân,…). Vì vậy, theo các tiêu chuẩn quốc tế, các tổ chức nói trên có trách nhiệm áp dụng một cách nghiêm ngặt các chuẩn mực nghiệp vụ chuyên ngành, và các cơ chế ngăn ngừa, phát hiện tham nhũng trong khu vực tư. Các tổ chức này được đặt dưới sự kiểm soát của cơ quan thanh tra ở cấp Trung ương (Thanh tra Chính phủ, Thanh tra Bộ) và thanh tra tỉnh.
Nội dung thanh tra gồm:
- Việc thực hiện công khai, minh bạch theo quy định;
- Việc kiểm soát xung đột lợi ích theo quy định;
- Việc thực hiện trách nhiệm của người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu khi để xảy ra tham nhũng theo quy định;
- Các nội dung khác về thực hiện quy định của pháp luật có liên quan đến phòng, chống tham nhũng trong doanh nghiệp, tổ chức khu vực ngoài Nhà nước.
Việc kiểm soát xung đột lợi ích nhằm phòng, chống tham nhũng trong khu vực tư được quy định tại Điều 23 Luật Phòng, chống tham nhũng và điều 54 Nghị định 59/2019/NĐ-CP. Theo đó, công ty đại chúng, tổ chức tín dụng và tổ chức xã hội do Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Nội vụ hoặc Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập hoặc phê duyệt điều lệ có huy động các khoản đóng góp của Nhân dân để hoạt động từ thiện, trên cơ sở phù hợp với đặc thù trong tổ chức, hoạt động của mình, thực hiện việc kiểm soát xung đột lợi ích như sau:
Thứ nhất, quy định cụ thể các trường hợp xung đột lợi ích, trách nhiệm thông tin, báo cáo về các trường hợp xung đột lợi ích và công khai, phổ biến, tập huấn cho toàn thể người lao động, thành viên của doanh nghiệp, tổ chức;
Thứ hai, quy định và thiết lập cơ chế tiếp nhận, xử lý thông tin, báo cáo về xung đột lợi ích trong doanh nghiệp, tổ chức, bao gồm việc giám sát và áp dụng các biện pháp phù hợp khác theo thẩm quyền để kiểm soát xung đột lợi ích;
Thứ ba, có biện pháp bảo vệ kịp thời quyền, lợi ích hợp pháp của người lao động đã thông tin, báo cáo về xung đột lợi ích trong doanh nghiệp, tổ chức khi bị thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại;
Thứ tư, báo cáo cơ quan Nhà nước có thẩm quyền theo quy định của pháp luật trong trường hợp xung đột lợi ích dẫn đến các hành vi vi phạm pháp luật cần phải ngăn chặn, xử lý kịp thời.
Trong xây dựng các quy định về trường hợp xung đột lợi ích, các tổ chức ngoài Nhà nước thực hiện quy định tại Điều 29 Nghị định 59/2019/NĐ-CP đã xác định 9 tình huống xung đột lợi ích, việc xác định các tình huống xung đột lợi ích một mặt để ngăn ngừa tham nhũng, một mặt là cơ sở để cơ quan quản lý Nhà nước thực hiện chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát, chủ động phòng ngừa, phát hiện và xử lý tham nhũng.
Trong thực tiễn thanh tra và xử lý vi phạm về kiểm soát xung đột lợi ích nhằm phòng, chống tham nhũng trong khu vực ngoài Nhà nước, có thể thấy thực trạng là các cơ quan, tổ chức thuộc diện phải xây dựng quy chế kiểm soát xung đột lợi ích đang gặp khó khăn, lúng túng trong việc xác định phạm vi xung đột lợi ích. Điều này đặt ra nguy cơ các quy định kiểm soát xung đột lợi ích sẽ mâu thuẫn với quy định của pháp luật chuyên ngành về kiểm soát giao dịch tư lợi, bảo vệ cổ đông yếu thế,…
Và khi đó, theo thói quen từ lâu, thì các doanh nghiệp sẽ thường ưu tiên áp dụng pháp luật chuyên ngành về kinh doanh - thương mại, thay vì áp dụng quy chế kiểm soát xung đột lợi ích và pháp luật phòng, chống tham nhũng. Điều này vô hình trung làm mất đi khả năng áp dụng thực tế các quy định của pháp luật phòng, chống tham nhũng về kiểm soát xung đột lợi ích trong tổ chức, doanh nghiệp ngoài Nhà nước.
Việc bảo vệ người đã thông tin, báo cáo về xung đột lợi ích hiện vẫn đang gặp nhiều khó khăn. Thông thường, người có xung đột lợi ích thường giữ chức vụ cao, có vai trò chi phối trong cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp, có “quyền sinh, quyền sát” với người lao động. Pháp luật doanh nghiệp lại chưa có quy định cụ thể về kiểm soát quyền lực của những người điều hành doanh nghiệp. Điều này dẫn đến khó khăn trong việc xây dựng các quy chế bảo vệ người thông tin, báo cáo về xung đột lợi ích, và có xây dựng thì cũng rất khó thi hành trên thực tế doanh nghiệp, tổ chức ngoài Nhà nước. Trong khi đó, đây cũng là những lộ trình đầu tiên của pháp luật phòng, chống tham nhũng mở rộng phạm vi điều chỉnh ra khu vực ngoài Nhà nước, do vậy, sẽ có nhiều vấn đề cần giải quyết cả từ lý luận đến thực tiễn tổ chức thực hiện. Vì thế, việc đánh giá các quy định pháp luật về vấn đề này có ý nghĩa quan trọng trong thực hiện có hiệu quả công tác thanh tra thực hiện pháp luật về phòng ngừa tham nhũng khu vực ngoài Nhà nước trong thời gian tới.
Một buổi làm việc của Thanh tra Chính phủ và Ngân hàng Thế giới về xung đột lợi ích.
Yêu cầu hoàn thiện pháp luật nhằm thực hiện có hiệu quả công tác thanh tra việc thực hiện kiểm soát xung đột lợi ích trong doanh nghiệp, tổ chức khu vực ngoài Nhà nước trong thời gian tới
Luật Phòng, chống tham nhũng 2018 với chế định về phòng, chống tham nhũng trong khu vực ngoài Nhà nước đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng, toàn diện cho công cuộc đấu tranh phòng, chống tham nhũng mà Đảng, Nhà nước ta đang nỗ lực thực hiện. Ngoài việc xác định rõ các hành vi tham nhũng trong các doanh nghiệp, tổ chức khu vực ngoài Nhà nước, Luật cũng đã quy định việc áp dụng pháp luật về phòng, chống tham nhũng trong các doanh nghiệp, tổ chức khu vực ngoài Nhà nước. Trong đó, thanh tra việc thực hiện các biện pháp phòng ngừa tham nhũng nói chung và kiểm soát xung đột lợi ích nói riêng trở thành một yêu cầu rất quan trọng trong phòng, chống tham nhũng trong khu vực ngoài Nhà nước. Để đảm bảo hiệu quả của công tác này, cần lưu ý một số vấn đề sau:
Thứ nhất, cần có hướng dẫn cụ thể về hoạt động thanh tra đối với việc áp dụng pháp luật phòng, chống tham nhũng trong các doanh nghiệp, tổ chức xã hội khu vực ngoài Nhà nước. Với thực trạng chưa có cuộc thanh tra nào về vấn đề này, bên cạnh việc đây là một nội dung mới, chưa đặt ra những nhu cầu thanh tra, còn có nguyên nhân từ việc chưa có kinh nghiệm thực tiễn cũng như hướng dẫn về trình tự, thủ tục, nội dung thanh tra.
Về cơ bản, trình tự, thủ tục thanh tra này không có sự khác biệt như thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành được quy định trong Luật Thanh tra. Tuy nhiên, do đây là thanh tra việc thực hiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng đối với khu vực tư, nên sẽ có những trình tự, thủ tục cần được rút gọn linh hoạt cho phù hợp, đảm bảo tính khả thi.
Thứ hai, cần xây dựng quy định hướng dẫn về thẩm quyền, trình tự, thủ tục phát hiện và mức phạt cụ thể đối với các hành vi tham nhũng và các hành vi vi phạm khác trong doanh nghiệp, tổ chức khu vực ngoài Nhà nước.
Hiện nay, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 mới chỉ quy định doanh nghiệp, tổ chức khu vực ngoài Nhà nước có trách nhiệm tự kiểm tra để kịp thời phát hiện, xử lý và kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý hành vi tham nhũng trong doanh nghiệp, tổ chức mình. Cơ quan thanh tra khi tiến hành hoạt động thanh tra nếu phát hiện hành vi tham nhũng trong doanh nghiệp, tổ chức khu vực ngoài Nhà nước có trách nhiệm xử lý theo thẩm quyền hoặc chuyển cơ quan có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật. Cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân khi phát hiện hành vi tham nhũng trong doanh nghiệp, tổ chức khu vực ngoài Nhà nước có trách nhiệm phản ánh, tố cáo, báo cáo theo quy định của Luật Phòng, chống tham nhũng. Tuy nhiên, đối với hành vi tham nhũng của cá nhân trong các doanh nghiệp, tổ chức khu vực ngoài Nhà nước bị phát hiện mà chưa đến mức phải truy cứu trách nhiệm hình sự hoặc các hành vi vi phạm pháp luật khác thì không thể xử lý kỷ luật như áp dụng đối với cán bộ, công chức, viên chức, người lao động trong khu vực Nhà nước mà chỉ có thể xử phạt hành chính đối với các hành vi vi phạm này. Vấn đề đặt ra là cần làm rõ thẩm quyền và hình thức xử lý như thế nào khi hành vi tham nhũng bị phát hiện, đặc biệt là thẩm quyền xử lý đối với hành vi tham nhũng chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự.
Thứ ba, cần sửa đổi, bổ sung một số quy định trong các văn bản pháp luật khác như: Sửa đổi các quy định pháp luật chuyên ngành về kiểm soát xung đột lợi ích, để tương thích với các quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng. Hiện nay, Điều 23 Luật Phòng, chống tham nhũng quy định về việc kiểm soát xung đột lợi ích; Điều 54 Nghị định số 59/2019/NĐ-CP cũng có quy định cụ thể việc thực hiện việc kiểm soát xung đột lợi ích trong doanh nghiệp, tổ chức khu vực ngoài Nhà nước. Tuy nhiên, để bảo đảm sự đồng bộ trong hệ thống pháp luật, cần sửa đổi, bổ sung quy định về kiểm soát xung đột lợi ích trong Luật Doanh nghiệp, Luật Các tổ chức tín dụng, Luật Hợp tác xã, Luật Chứng khoán và các văn bản pháp luật về hội để bảo đảm kiểm soát được các tình huống mà trong đó lợi ích của người có chức vụ, quyền hạn trong các doanh nghiệp, tổ chức khu vực ngoài Nhà nước hoặc người thân thích của họ tác động hoặc sẽ tác động không đúng đến việc thực hiện nhiệm vụ.
Hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng nói chung, các quy định về thanh tra, xử lý vi phạm việc thực hiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng đối với doanh nghiệp, tổ chức khu vực ngoài Nhà nước nói riêng là những yêu cầu, đòi hỏi của công tác phòng, chống tham nhũng trong giai đoạn hiện nay. Đây là nội dung quan trọng nhằm đưa ra được các quy phạm điều chỉnh phù hợp, sát với thực tế, trong đó có các quy định bắt buộc áp dụng đối với một số doanh nghiệp, tổ chức khu vực ngoài nhà nước để thực hiện thanh tra theo quy định./.
TS. Nguyễn Thị Hồng Thúy
Trưởng Khoa QLNN – Trường CBTT
Chú thích:
(1) Theo quy định tại của pháp luật chứng khoán (bao gồm Luật Chứng khoán năm 2006, sửa đổi bổ sung năm 2010, và điều 32 Luật Chứng khoán năm 2019, có hiệu lực ngày 01/01/2021)
(2) Theo quy định của Luật Các tổ chức tín dụng năm 2010, sửa đổi, bổ sung năm 2017
(3) Theo quy định của pháp luật về tổ chức xã hội, về hội, thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan nội vụ các cấp