Khoản 3, Điều 3, Nghị định số 157/2006/NĐ-CP quy định “chế độ trách nhiệm đối với người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của Nhà nước là toàn bộ các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và thẩm quyền được Nhà nước giao cho người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu”. Do đó, có thể hiểu trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là nhiệm vụ phải thực hiện, quyền hạn được giao, và gánh chịu hậu quả pháp lý khi có hành vi vi phạm (trách nhiệm pháp lý).

“Nhiệm vụ” theo Đại từ điển tiếng Việt được hiểu là “công việc phải làm, phải gánh vác” (1). Nhiệm vụ của Nhà nước là những công việc Nhà nước phải thực hiện nhằm đáp ứng những nhu cầu, đòi hỏi của thực tiễn. Có thể có nhiệm vụ lâu dài, nhiệm vụ trước mắt, nhiệm vụ cơ bản, nhiệm vụ không cơ bản; nhiệm vụ đối nội, nhiệm vụ đối ngoại (2). Giữa chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Nhiệm vụ của Nhà nước là cơ sở để xác định nội dung, số lượng, hình thức, phương pháp thực hiện chức năng nhà nước. “Quyền hạn”, theo Đại từ điển tiếng việt được hiểu là “quyền theo cương vị, chức vụ cho phép”. Quyền hạn của Nhà nước chính là quyền của các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ được pháp luật quy định. Quyền hạn của mỗi cơ quan phụ thuộc vào địa vị pháp lý của nó trong hệ thống bộ máy nhà nước (3).

 Trách nhiệm tập thể được hiểu là nhiệm vụ, chức năng, quyền hạn được pháp luật quy định. Mối quan hệ giữa trách nhiệm tập thể cơ quan hành chính nhà nước và trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước được quy định trong Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Nhìn chung, quy định của pháp luật hiện hành đều quy định rõ trách nhiệm của tập thể lãnh đạo, trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan đó như trách nhiệm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, chức năng nhiệm vụ của bộ, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ trưởng, quy định rõ nội dung gì do tập thể quyết định, người đứng đầu quyết định, cơ chế làm việc, chế độ thủ trưởng, chế độ chuyên viên, tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách, phân công, phân cấp ủy quyền cho cấp dưới, cấp phó và phạm vị chịu trách nhiệm đối với việc phân cấp, ủy quyền.

Ủy viên Bộ Chính trị, Bí thư Thành ủy Hà Nội Đinh Tiến Dũng và đoàn công tác kiểm tra công tác phòng, chống dịch COVID-19 tại khu vực Bệnh viện Bệnh nhiệt đới Trung ương cơ sở 2 ở xã Kim Chung, huyện Đông Anh_Ảnh: TTXVN

Giải quyết tốt mối quan hệ giữa người đứng đầu với tập thể cấp ủy, lãnh đạo cơ quan, đơn vị thực chất là giải quyết đúng đắn mối quan hệ giữa tập thể lãnh đạo và cá nhân phụ trách, giữa thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ của Đảng với thực hiện chế độ thủ trưởng trong quản lý của cơ quan nhà nước. Trách nhiệm tập thể, trách nhiệm cá nhân người đứng đầu bị chi phối bởi nhiều yếu tố như thể chế quy định về cơ quan nhà nước và người đứng đầu có đầy đủ nhiệm vụ, quyền hạn, phân định rõ trách nhiệm tập thể, trách nhiệm cá nhân; tính thứ bậc hành chính trong bộ máy hành chính, cấp dưới phải phục tùng cấp trên, chịu sự chỉ đạo của cấp trên; mối quan hệ lãnh đạo của Đảng đối với chính quyền.

Xung đột khi giải quyết trong mối quan hệ giữa người đứng đầu và tập thể bao gồm:

a) Trách nhiệm tập thể, cơ quan, đơn vị hay trách nhiệm cá nhân người đứng đầu, giải quyết về tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách là cần thiết nhưng không có sự phân công nhiệm vụ rõ ràng, giữa tập trung và phân cấp, phân quyền thì dễ dẫn đến tình trạng “cha chung không ai khóc” coi nhẹ trách nhiệm của tập thể chính quyền, hoặc dựa dẫm vào trách nhiệm tập thể, không rõ trách nhiệm cá nhân, trách nhiệm, quyền hạn của cá nhân phụ trách tập thể. Cá nhân phụ trách trên cơ sở tập thể lãnh đạo, là phải quyết tâm tổ chức thực hiện việc tập thể đã bàn, đã quyết. Cá nhân phụ trách phải có tính quyết đoán, dám nghĩ dám làm khi cần thiết và phải chịu trách nhiệm người đứng đầu;

b) Lợi ích khi thực hiện nhiệm vụ, nếu không rõ trách nhiệm tập thể và trách nhiệm cá nhân thì dễ dẫn đến khi thành công thì đó là của cá nhân và khi có vấn đề xảy ra thì đổ lỗi cho tập thể, dẫn đến khó truy cứu trách nhiệm pháp lý. Ví dụ như trách nhiệm cá nhân người đứng đầu với tư cách là bí thư với tập thể cấp ủy cần xác định rõ trách nhiệm chung, trách nhiệm cụ thể của bí thư: Chủ trương của Nghị quyết Hội nghị Trung ương lần thứ 4, khóa XI về thí điểm giao quyền cho bí thư cấp ủy lựa chọn, giới thiệu để bầu cử ủy viên ban thường vụ cấp ủy cũng là một trong những việc làm thiết thực để thực hiện phương châm giao quyền và trách nhiệm rõ hơn, cụ thể hơn đối với bí thư cấp ủy. Nếu người đứng đầu không được quyền lựa chọn người giúp việc, cơ quan tham mưu thì khó mà thiết lập được chế độ trách nhiệm của người đứng đầu.

Trách nhiệm phải gắn được với quyền hạn, nhiệm vụ. Nhiều vấn đề xuất phát từ mối quan hệ đan xen giữa trách nhiệm tập thể và cá nhân, người đứng đầu không toàn quyền quyết định vì thế khó truy cứu trách nhiệm. Bộ trưởng đã xin ý kiến của Ban Thường vụ Đảng ủy Bộ, vậy có phải chịu trách nhiệm cá nhân đối với vấn đề đã xin ý kiến hay không nếu vấn đề đó không quy định rõ ràng quyền hạn, trách nhiệm của người đứng đầu? cũng như với những địa phương, bí thư đồng thời là chủ tịch ủy ban nhân dân, người đứng đầu cơ quan hành chính cũng là người đứng đầu tổ chức đảng bên cạnh những ưu điểm là việc chỉ đạo thông suốt nhanh chóng, giải quyết được mối quan hệ chính quyền và cấp ủy nhưng hạn chế khó phân định rạch ròi trách nhiệm tập thể, trách nhiệm cá nhân.

Thực tiễn hiện nay, trách nhiệm tập thể, trách nhiệm cá nhân người đứng đầu, mối quan hệ giữa tập thể lãnh đạo và cá nhân người đứng đầu, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm đan xen, chưa đầy đủ, rõ ràng nên khi thực hiện khó truy cứu trách nhiệm, đổ lỗi tập thể, không rõ trách nhiệm cá nhân, không khuyến khích người đứng đầu có nhiệt tình, tâm huyết, hoặc tạo kẽ hở cho việc lạm dụng quyền lực. Việc thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ đề cao tập thể với nguyên tắc đa số thì dễ dẫn đến đùn đẩy khi thực hiện nhiệm vụ. Vì vậy, vai trò của người đứng đầu, trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu trong bất kỳ tình huống hoàn cảnh nào cũng cần được đề cao. Thực tế ở nhiều nơi xảy ra tình trạng né tránh, đùn đẩy trách nhiệm cá nhân, đổ lỗi cho tập thể, vừa có tình trạng độc đoán gia trưởng, lạm dụng quyền hạn, lợi dụng ý chí của tập thể để hợp thức hóa ý chí của một người hoặc một nhóm người, làm cho những quyết định về cán bộ và công tác cán bộ thiếu công tâm, khách quan thậm chí bị sai lệch và dễ dẫn đến lựa chọn cán bộ không chính xác, không phù hợp với yêu cầu.

Công tác cán bộ có nhiều khâu từ nhận xét, đánh giá, quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng, luân chuyển, bổ nhiệm đến khen thưởng, kỷ luật, và thực hiện chính sách đối với cán bộ. Vậy trách nhiệm, thẩm quyền của người đứng đầu trong công tác cán bộ đến đâu? Người đứng đầu có vai trò rất quan trọng trong tổ chức và hoạt động của cơ quan, đơn vị, nhưng cũng không thể quyết hết được tất cả các nội dung của công tác cán bộ. Họ chỉ có vai trò quyết định, trực tiếp trong quản lý và sử dụng đối với cán bộ thuộc phạm vi phụ trách, trước hết là cấp phó và cán bộ dưới quyền trực tiếp của mình, về thẩm quyền, người đứng đầu là người trực tiếp theo dõi, sử dụng cán bộ dưới quyền và trực tiếp giao việc, vì vậy họ sẽ có những căn cứ để nhận xét, đánh giá phẩm chất năng lực của cán bộ thông qua kết quả thực hiện các nhiệm vụ được giao, họ sẽ là người hiểu và nắm rõ cán bộ mình quản lý nhất để đề xuất bố trí các vị trí hợp lý phù hợp với năng lực, sở trường. Vì vậy người đứng đầu cần được giao thẩm quyền và có trách nhiệm trong việc đề xuất giới thiệu với cấp có thẩm quyền xem xét, quyết định việc quy hoạch, bổ nhiệm, đề bạt, bố trí, khen thưởng, kỷ luật đối với cán bộ là cấp phó của mình và cán bộ dưới quyền trực tiếp.

Về trách nhiệm, gắn với thẩm quyền đề xuất giới thiệu, quyết định bổ nhiệm đối với cán bộ là cấp phó của mình và cán bộ dưới quyền trực tiếp, người đứng đầu phải chịu trách nhiệm liên đới khi cấp phó của mình và cán bộ dưới quyền trực tiếp vi phạm khuyết điểm, phải bị xử lý kỷ luật theo các quy định của Đảng và Nhà nước. Người đứng đầu phải chịu trách nhiệm kiểm điểm, hạ mức hoàn thành nhiệm vụ khi cán bộ dưới quyền trực tiếp không hoàn thành nhiệm vụ được giao, bị khiển trách, kỷ luật khi cấp phó của mình hoặc cán bộ dưới quyền trực tiếp vi phạm khuyết điểm phải xử lý kỷ luật bằng hình thức cảnh cáo hoặc cách chức. Người đứng đầu bị cảnh cáo khi cấp phó, hoặc cán bộ dưới quyền trực tiếp bị kỷ luật cách chức, buộc thôi việc hoặc bị phạt tù; bị cách chức hoặc cho thôi chức khi cấp phó, hay cán bộ dưới quyền trực tiếp của mình bị phạt tù do tham nhũng, vi phạm về nghiệp vụ công tác, hoặc để cơ quan, đơn vị xảy ra tham nhũng lớn.

Do mỗi cấp, mỗi loại hình cơ quan, đơn vị có đặc thù riêng nên mối quan hệ giữa lãnh đạo tập thể và trách nhiệm cá nhân người đứng đầu trong quan hệ công tác nói chung và trong công tác cán bộ nói riêng có sự khác nhau. Nếu như cơ quan hành chính từ tỉnh đến cơ sở, cơ quan lãnh đạo của Đảng có thẩm quyền quyết định từ tất cả các khâu của công tác cán bộ theo phân cấp thì trong đơn vị cơ quan, cấp ủy đảng chỉ có vai trò tham gia lãnh đạo còn trong đơn vị sự nghiệp, kinh tế ngoài khu vực nhà nước thì cấp ủy đảng chỉ có vai trò “tham gia ý kiến”. Trong hệ thống chính trị ở Việt Nam hiện nay có thể phân loại thành các nhóm sau để xem xét mối quan hệ giữa trách nhiệm tập thể và trách nhiệm người đứng đầu trong công tác cán bộ:

Một là, lãnh đạo tập thể (cấp ủy, ban thường vụ cấp ủy, thường trực cấp ủy) và trách nhiệm cá nhân người đứng đầu (bí thư) trong công tác cán bộ ở trong Đảng.

Theo quy định và thực tế hiện nay, cấp ủy đảng (chủ yếu là ban thường vụ cấp ủy) quyết định các vấn đề cán bộ thông qua cơ chế thảo luận tập thể, quyết định theo đa số; người đứng đầu có trách nhiệm (và thẩm quyền) đề xuất, chủ trì và có một số quyền ưu tiên như khi xảy ra trường hợp tập thể lãnh đạo giới thiệu 2 người có số phiếu ngang nhau thì chọn nhân sự do người đứng đầu giới thiệu để quyết định bổ nhiệm hoặc trình cấp có thẩm quyền bổ nhiệm. Do quy định về trách nhiệm, chế tài cụ thể khi giới thiệu cán bộ còn khá chung chung nên trừ khi người đứng đầu cấp ủy có sai phạm nghiêm trọng, còn không, họ chỉ chịu trách nhiệm cùng tập thể cấp ủy nếu có sai phạm về công tác cán bộ. Quy định này dẫn đến trường hợp người đứng đầu có thể chủ trì các vấn đề về công tác cán bộ để điều khiển việc bố trí nhân sự theo ý đồ vụ lợi nhưng rất đúng quy trình và không sợ bị xử lý trách nhiệm, dẫn đến hiện tượng “cá nhân lãnh đạo, tập thể chịu trách nhiệm”.

Hai là, lãnh đạo tập thể và trách nhiệm cá nhân người đứng đầu trong công tác cán bộ ở đơn vị hành chính các cấp, ở cấp Trung ương, chủ yếu là mối quan hệ giữa Bộ Chính trị, Ban Bí thư, Ban Cán sự đảng Chính phủ với người đứng đầu cơ quan hành pháp (Thủ tướng); ở địa phương, chủ yếu là mối quan hệ giữa ban thường vụ cấp ủy, ban cán sự đảng ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh (thành phố) với người đứng đầu chính quyền (chủ tịch UBND). Mối quan hệ giữa lãnh đạo tập thể và trách nhiệm cá nhân người đứng đầu trong công tác cán bộ ở đây được quy định theo tinh thần tập thể lãnh đạo quyết định các vấn đề cán bộ thông qua cơ chế thảo luận tập thể, quyết định theo đa số; người đứng đầu chính quyền luôn là một thành viên trong tập thể lãnh đạo nhưng có trách nhiệm lãnh đạo ban cán sự đảng (Chính phủ hay UBND) thực hiện kết luận của tập thể lãnh đạo về công tác cán bộ. Tuy có quyền đề xuất nhân sự nhưng người đứng đầu không có quyền lựa chọn và thay đổi cấp phó và các cấp dưới trực tiếp của mình. Điều này dẫn đến tình trạng, một mặt, khó quy trách nhiệm cho người đứng đầu khi chính quyền yếu kém; mặt khác, người đứng đầu chính quyền không đủ thẩm quyền, công cụ để thực hiện chức trách, nhiệm vụ lãnh đạo, quản lý của mình, họ không thể lựa chọn, thay thế cấp dưới của mình khi cấp dưới yếu kém, không đáp ứng yêu cầu.

Ở các cơ quan bộ, tập thể lãnh đạo có hai chủ thể là ban cán sự đảng của bộ và đảng ủy cơ quan bộ. Trong công tác cán bộ, ban cán sự đảng của bộ có thẩm quyền, trách nhiệm quyết định các vấn đề cán bộ theo phân cấp; đảng ủy cơ quan bộ chỉ tham gia lãnh đạo, tức chỉ là thành phần tham gia góp ý về công tác cán bộ. Người đứng đầu ban cán sự đảng (bí thư ban cán sự đảng) và người đứng đầu cơ quan bộ (bộ trưởng) là một, do đó quyền của người đứng đầu ở đây rất lớn. Tuy nhiên, do chưa có quy định cụ thể về trách nhiệm và chế tài đủ mạnh nên khi có sai phạm cũng khó quy trách nhiệm người đứng đầu vì họ cho rằng đây là quyết định của tập thể ban cán sự đảng, bản thân họ chỉ là một thành viên.

Ba là, mối quan hệ giữa lãnh đạo tập thể và trách nhiệm cá nhân người đứng đầu trong công tác cán bộ ở đơn vị sự nghiệp công (trường học, bệnh viện, viện nghiên cứu...). Ở các đơn vị này, việc quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ và nhận xét, đánh giá, bổ nhiệm, miễn nhiệm, điều động, luân chuyển, khen thưởng, kỷ luật cán bộ thuộc thẩm quyền của cấp ủy. Người đứng đầu có trách nhiệm (và thẩm quyền) giới thiệu nhân sự để tập thể lãnh đạo xem xét, quyết định, đồng thời có quy định người đứng đầu chịu trách nhiệm về nhân sự do mình đề xuất. Ở mô hình này có các vấn đề: (1) Người đứng đầu không có đủ thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ quản lý đơn vị vì họ không thể tự chọn và thay đổi cán bộ cấp dưới của mình khi thấy cần thiết (thậm chí còn có chuyện là người đứng đầu chưa thay được cấp dưới thì cấp dưới đã vận động thay được người đứng đầu), đồng thời cũng không thể quy trách nhiệm cao nhất cho người đứng đầu về chất lượng hoạt động của đơn vị; (2) Khi có sai phạm trong công tác cán bộ của đơn vị rất khó quy trách nhiệm cho người đứng đầu vì họ không phải là người quyết định; (3) Với cương vị là thủ trưởng đơn vị, đồng thời do thực hiện chủ trương bí thư cấp ủy đồng thời là thủ trưởng trong các đơn vị sự nghiệp, nên trong thực tế vai trò của người đứng đầu ở các đơn vị sự nghiệp công lập khá lớn, có thể “lái” tập thể lãnh đạo theo ý mình trong công tác cán bộ (4).

Nhìn chung xác định trách nhiệm tập thể, trách nhiệm cá nhân người đứng đầu hiện nay xuất phát từ nhận thức, các yếu tố chi phối, xung đột đã chỉ ra ở trên đến những vướng mắc khó khăn khi xác định, phân định trách nhiệm như đề cao vai trò của lãnh đạo tập thể, xem nhẹ vai trò, trách nhiệm cá nhân người đứng đầu trong công tác cán bộ. Xu hướng này dẫn đến tình trạng vừa thiếu dân chủ, vừa thiếu tập trung, không xác định được trách nhiệm khi có sai phạm xảy ra; trách nhiệm người đứng đầu không được xác định rõ; trách nhiệm người đứng đầu trong công tác cán bộ, thẩm quyền, trách nhiệm của tập thể lãnh đạo xác định còn chung chung chưa cụ thể, chế tài chưa đủ mạnh, để ngăn chặn tiêu cực, tham nhũng trong công tác cán bộ; đặc biệt vai trò, trách nhiệm người đứng đầu chưa phù hợp với chức trách, nhiệm vụ được giao nên họ không đủ thẩm quyền để thực hiện hoặc đổ lỗi cho thẩm quyền, trách nhiệm của tập thể lãnh đạo.

Với những vấn đề đặt ra hiện nay, việc nâng cao trách nhiệm, vai trò người đứng đầu là hết sức cần thiết tạo cơ chế khuyến khích người đứng đầu nhiệt tình, trách nhiệm, tâm huyết, dám nghĩ, dám làm để nâng cao hiệu quả trong quản lý nhà nước, trong công tác cán bộ một khâu then chốt nhằm phát triển đất nước một cách bền vững./.

Bảo Anh

Chú thích:


(1) Đại Từ điển tiếng việt, chủ biên Nguyễn Như Ý, NXB Văn hoá thông tin, Hà Nội, trang 413.
(2) Học viện Hành chính Quốc gia, Giáo trình Lý luận chung nhà nước và pháp luật.
(3) Học viện Hành chính Quốc gia, Giáo trình thẩm quyền hành chính.
(4) http://www.vnsteel.vn/noi-dung/tin-tong-hop/moi-quan-he-giua-lanh-dao-tap-the-va-trach-nhiem-ca-nhan-nguoi-dung-dau-trong-cong-tac-can-bo/default.aspx