Khi quyết định tiến hành cuộc thanh tra, hồ sơ trình người ra quyết định thanh tra thường có các văn bản: Tờ trình, kế hoạch thanh tra hàng năm được duyệt hoặc văn bản chỉ đạo thanh tra đột xuất của cấp thẩm quyền; báo cáo kết quả khảo sát nắm tình hình; dự thảo quyết định thanh tra, dự thảo kế hoạch tiến hành thanh tra, dự thảo công văn yêu cầu đối tượng thanh tra báo cáo kèm theo đề cương... Nội dung thanh tra tại quyết định thanh tra thường ghi theo tên cuộc thanh tra trong kế hoạch thanh tra hàng năm được cấp có thẩm quyền phê duyệt hoặc tên cuộc thanh tra đột xuất theo văn bản giao việc của cấp có thẩm quyền (ví dụ: Thanh tra việc chấp hành chính sách pháp luật về việc… tại….; thanh tra trách nhiệm của... trong việc thực hiện…); việc cụ thể hóa nội dung thanh tra tại quyết định thanh tra thành những nội dung chi tiết, trọng tâm, trọng điểm và giới hạn phạm vi để tiến hành thanh tra thường được thể hiện tại kế hoạch tiến hành thanh tra. Thông thường, nội dung kế hoạch tiến hành thanh tra do trưởng đoàn thanh tra xây dựng, trình người ra quyết định thanh tra phê duyệt. Kế hoạch tiến hành thanh tra là tài liệu nội bộ của đoàn thanh tra. Căn cứ kế hoạch tiến hành thanh tra, trưởng đoàn thanh tra xây dựng đề cương, yêu cầu đối tượng thanh tra báo cáo và triển khai tiến hành thanh tra theo kế hoạch được phê duyệt.

Hiện nay, pháp luật về thanh tra hiện hành chưa quy định rõ về nguyên tắc,  phương pháp xác định, giới hạn phạm vi thanh tra tại quyết định thanh tra, kế hoạch tiến hành thanh tra. Thực tế, việc xác định, giới hạn phạm vi thanh tra tại kế hoạch tiến hành thanh tra do trưởng đoàn thanh tra tham mưu, đề xuất trên cơ sở: (i) Kết quả khảo sát nắm tình hình trước khi tiến hành thanh tra trực tiếp; (ii) Quy định pháp luật về thẩm quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của đối tượng thanh tra liên quan đến nội dung thanh tra; (iii) Ý kiến chỉ đạo, phê duyệt của người ra quyết định thanh tra;… dẫn đến việc giới hạn phạm vi thanh tra của mỗi cuộc thanh tra không nhất quán về nguyên tắc, phương pháp thực hiện. Mặc dù nội dung quyết định thanh tra được chi tiết tại kế hoạch tiến hành thanh tra, nhưng thường vẫn mang tính khái quát cao, chưa thực sự chú trọng tới việc xác định, giới hạn phạm vi thanh tra đối với các cuộc thanh tra toàn diện, thanh tra diện rộng.  

Thực trạng trên đặt ra rủi ro tiềm ẩn liên đới trách nhiệm của trưởng đoàn, thành viên đoàn thanh tra, người giám sát và người ra quyết định thanh tra. Có thể thấy ví dụ từ một cuộc thanh tra chấp hành chính sách pháp luật trong việc quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại doanh nghiệp 100% vốn Nhà nước.

Trong trường hợp này, khi triển khai tiến hành thanh tra, nội dung thanh tra nêu trên có thể được cụ thể hóa thành các nội dung chi tiết, như: (i) Việc ban hành quy chế nội bộ của doanh nghiệp; (ii) Việc thực hiện kế hoạch sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp; (iii) Việc huy động và sử dụng vốn huy động, quản lý nợ phải thu, nợ phải trả, việc thực hiện dự án đầu tư, xây dựng, mua, bán tài sản cố định, bảo toàn, phát triển vốn; (iv) Hoạt động đầu tư ra ngoài doanh nghiệp; (v) Việc chuyển nhượng, thu hồi vốn; (vi) Việc thực hiện chế độ tiền lương; (vii) Việc thực hiện nghĩa vụ đối với ngân sách nhà nước;…

Theo đó, trường hợp chỉ thanh tra một số nội dung (iii), (iv), (v), (vi), (vii), không thanh tra nội dung (i), (ii); trong từng nội dung chi tiết, chỉ thanh tra một số nội dung trọng yếu; ví dụ trong nội dung (vii) chỉ thanh tra sắc thuế giá trị gia tăng (GTGT), thu nhập doanh nghiệp (TNDN) và đối với sắc thuế TNDN chỉ kiểm tra một số khoản mục doanh thu, một số khoản mục chi phí… thì phải xác định và giới hạn rõ phạm vi tại quyết định hoặc kế hoạch tiến hành thanh tra, nếu không có thể tiềm ẩn rủi ro pháp lý.

Hoạt động thanh tra cũng như kiểm toán đều sử dụng các biện pháp nghiệp vụ thanh tra, chuẩn mực kiểm toán để thu thập, xem xét, phân tích, đánh giá thông tin, lựa chọn các vấn đề trọng tâm, trọng điểm, trọng yếu để tiến hành thanh tra, kiểm toán trên cơ sở phân tích rủi ro, chọn mẫu,… Trong khi hoạt động kiểm toán có quy trình kiểm toán và các chuẩn mực xác định, đánh giá rủi ro có sai sót trọng yếu, lấy mẫu kiểm toán tạo hành lang pháp lý cho hoạt động kiểm toán và kiểm toán viên trong việc xác định phạm vi, giới hạn kiểm toán, thì pháp luật thanh tra chưa có quy định, hướng dẫn cụ thể về nội dung này. Thực tế, trong thời hạn thanh tra theo quyết định, đoàn thanh tra khó cơ cấu, bố trí đủ thời gian, nguồn lực để thanh tra toàn bộ các nội dung chi tiết (ngoại trừ cuộc thanh tra giải quyết đơn khiếu nại, tố cáo); việc thanh tra thường thực hiện theo nội dung trọng tâm, trọng điểm và trong từng nội dung thanh tra chi tiết, đoàn thanh tra cũng chỉ tập trung kiểm tra một số nội dung trọng yếu.

Một buổi góp ý xây dựng thể chế pháp luật về hoạt động thanh tra của TTCP, tháng 2/2020.

Thực tế nêu trên đặt ra yêu cầu, đòi hỏi khách quan rằng, khi cụ thể hóa nội dung thanh tra tại quyết định thanh tra, kế hoạch tiến hành thanh tra, cần có nguyên tắc, phương pháp, biện pháp nghiệp vụ,… để xác định, giới hạn rõ phạm vi thanh tra, như ví dụ nêu trên cần xác định, giới hạn rõ phạm vi chỉ thanh tra nội dung (iii), (iv), (v), (vi), (vii); trong nội dung (vii) chỉ thanh tra sắc thuế GTGT, TNDN; trong sắc thuế TNDN chỉ kiểm tra một số khoản mục doanh thu, khoản mục chi phí… Việc xác định, giới hạn phạm vi thanh tra phải bảo đảm đáp ứng được mục đích, yêu cầu của cuộc thanh tra, phù hợp với thời gian, nguồn lực của đoàn thanh tra, đồng thời hạn chế, tránh rủi ro trong trường hợp các cơ quan chức năng khác thanh tra, kiểm toán, điều tra phát hiện doanh nghiệp có vi phạm ở những nội dung trong cùng thời kỳ thanh tra mà đoàn thanh tra không kiểm tra. Thực tế đã có trường hợp gặp rủi ro vì không xác định, giới hạn rõ phạm vi thanh tra.

Nguyên nhân chủ yếu dẫn đến thực trạng nêu trên tập trung vào 03 nhóm: (i) Khung khổ pháp luật thanh tra hiện hành còn khoảng trống, chưa có quy định, hướng dẫn cụ thể nguyên tắc, phương pháp xác định, giới hạn phạm vi thanh tra; (ii) Quy trình nghiệp vụ thanh tra chưa hoàn thiện các phương pháp xác định, giới hạn phạm vi thanh tra tại các bước của quy trình tiến hành thanh tra; (iii) Quy trình khảo sát nắm tình hình trong giai đoạn chuẩn bị thanh tra chưa hoàn thiện; chất lượng nhận diện vấn đề trọng yếu, nội dung có dấu hiệu vi phạm qua khảo sát nắm tình hình để xác định, giới hạn phạm vi thanh tra trọng tâm, trọng điểm còn hạn chế.

Thực trạng trên đặt ra yêu cầu, đòi hỏi cần nghiên cứu, đề xuất các giải pháp hoàn thiện khung khổ pháp luật, quy trình nghiệp vụ thanh tra quy định, hướng dẫn nguyên tắc, phương pháp để xác định, giới hạn phạm vi thanh tra, hướng đến nâng cao chất lượng cuộc thanh tra và hạn chế, tránh rủi ro trong hoạt động thanh tra. Theo đó, tác giả đề xuất một số giải pháp sau:

Thứ nhất, nghiên cứu sửa đổi, bổ sung quy định về trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra

- Tổng kết thực tiễn, nghiên cứu, bổ sung quy định về nguyên tắc, phương pháp đánh giá theo mức độ rủi ro, chọn mẫu thanh tra nội dung trọng tâm, trọng điểm, tạo hành lang pháp lý cho việc xác định, giới hạn phạm vi thanh tra khi ban hành quyết định và lập kế hoạch tiến hành thanh tra.

- Nghiên cứu, hoàn thiện quy trình, thủ tục để nâng chất lượng công tác khảo sát nắm tình hình trong giai đoạn chuẩn bị thanh tra, theo hướng:

(i) Về quy trình khảo sát nắm tình hình phân định rõ theo 02 bước: Bước 1, thực hiện các thủ tục cử tổ công tác, xây dựng đề cương, kế hoạch khảo sát nắm tình hình và yêu cầu đối tượng thanh tra báo cáo, cung cấp tài liệu. Bước 2, trực tiếp khảo sát nắm tình hình tại đối tượng thanh tra và đơn vị liên quan; thời gian khảo sát nắm tình hình theo quy định được tính từ thời điểm trực tiếp thực hiện bước 2.

(ii) Trong bước 1, bổ sung quy định về kế hoạch khảo sát nắm tình hình. Theo đó, người được giao nắm tình hình có trách nhiệm xây dựng kế hoạch, báo cáo người có thẩm quyền quyết định thanh tra phê duyệt. Kế hoạch khảo sát nắm tình hình phải chi tiết, cụ thể: Mục đích, yêu cầu; nội dung khảo sát nắm tình hình; thông tin yêu cầu báo cáo bằng văn bản và tài liệu yêu cầu cung cấp; phương pháp thực hiện; phân công nhiệm vụ thành viên tổ công tác và chế độ thông tin, báo cáo.

(iii) Trong bước 2, bổ sung quy định cụ thể hơn đối với nội dung báo cáo kết quả khảo sát, yêu cầu báo cáo phải nhận diện các vấn đề trọng yếu, nội dung có dấu hiệu vi phạm, xác định, giới hạn rõ phạm vi thanh tra để đề xuất tiến hành thanh tra.

Thứ hai, tiếp tục hoàn thiện quy trình nghiệp vụ hướng dẫn kỹ năng xác định, giới hạn phạm vi thanh tra trong các bước của quy trình thanh tra

- Việc xác định, giới hạn phạm vi thanh tra tại quyết định thanh tra hoặc tại kế hoạch tiến hành thanh tra tùy thuộc vào đặc điểm, điều kiện, yêu cầu của từng cuộc thanh tra cụ thể và do người ra quyết định thanh tra quyết định. Tuy nhiên, qua thực tiễn hoạt động các đoàn thanh tra, việc xác định, giới hạn phạm vi thanh tra tại kế hoạch tiến hành thanh tra là phù hợp, đảm bảo tuân thủ theo đúng quy định của pháp luật thanh tra, vì: (i) Thông tư số 05/2014/TT-TTCP quy định nội dung thanh tra tại kế hoạch tiến hành thanh tra phải có những nội dung trọng tâm, trọng điểm tiến hành thanh tra (mẫu 05); (ii) Kế hoạch tiến hành thanh tra là tài liệu nội bộ của đoàn thanh tra; (iii) Kế hoạch tiến hành thanh tra được sửa đổi, bổ sung trong quá trình thanh tra do trưởng đoàn thanh tra đề xuất, người ra quyết định thanh tra phê duyệt (không vượt ra ngoài nội dung quyết định thanh tra).

- Phạm vi thanh tra cần được nêu rõ tại báo cáo kết quả thanh tra, kết luận thanh tra; trường hợp xét thấy cần thiết, có thể nhấn mạnh các nội dung không thanh tra. Nội dung thanh tra tại biên bản làm việc phải đảm bảo nhất quán với các nội dung, phạm vi thanh tra tại kế hoạch tiến hành thanh tra. /.

TTVC-Ths. Diêm Đăng Việt

Vụ II, Thanh tra Chính phủ