Tuy nhiên, để thực hiện quyền trực tiếp của cổ đông, thành viên góp vốn tại doanh nghiệp thì đòi hỏi phải thông qua một con người cụ thể. Do vậy, Nhà nước phải cử người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp để thực hiện các quyền của mình. Tại những doanh nghiệp có vốn Nhà nước chiếm tỷ lệ lớn thì người đại diện phần vốn Nhà nước thường nắm giữ các chức vụ quản lý doanh nghiệp như: Chủ tịch hội đồng thành viên, chủ tịch hội đồng quản trị, giám đốc, tổng giám đốc…
Thời gian qua, nhiều vụ việc, vụ án liên quan đến trách nhiệm của người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp, đặc biệt nhiều vụ việc mang tính chất như những “đại án” đã được đưa ra xét xử nhằm xử lý trách nhiệm của những người vi phạm. Qua các vụ việc được xử lý cho thấy những thiệt hại đối với Nhà nước và doanh nghiệp là đặc biệt lớn, có những hậu quả khó khắc phục được. Điển hình như vụ việc tại Tập đoàn Công nghiệp tàu thủy Việt Nam (Vinashin); Tổng công ty Hàng hải Việt Nam (Vinalines); Tập đoàn Dầu khí Việt Nam; Tổng công ty cổ phần xây lắp dầu khí Việt Nam (PVC)… Qua xử lý những vụ việc trên đặt ra nhiều vấn đề trong cơ chế phát hiện và xử lý trách nhiệm pháp lý của người đại diện phần vốn Nhà nước, đặc biệt là nâng cao hiệu quả công tác thanh tra, kiểm tra tại doanh nghiệp có vốn Nhà nước nhằm ngăn chặn, xử lý kịp thời những hành vi vi phạm.
1. Một số hạn chế trong phát hiện, xử lý vi phạm của người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp trong thời gian qua:
Thứ nhất, nhiều vụ việc vi phạm pháp luật của người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp chậm được phát hiện, xử lý trách nhiệm pháp lý chưa nghiêm.
Qua các vụ việc vi phạm pháp luật của người đại diện bị xử lý thời gian qua cho thấy, hành vi vi phạm diễn ra trong thời gian dài, có những trường hợp gây hậu quả đặc biệt nghiêm trọng nhưng không được phát hiện, xử lý kịp thời. Nhiều trường hợp doanh nghiệp thua lỗ, mất vốn Nhà nước, nhưng người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp chưa chịu trách nhiệm tương xứng với tính chất, mức độ của hành vi vi phạm.
Trong bản Báo cáo về công tác quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp năm 2018 tại phiên khai mạc kỳ họp thứ tư của Quốc hội, Chính phủ đã thẳng thắn nhận định: Việc xử lý trách nhiệm người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp để xảy ra tham nhũng, sai phạm chưa nghiêm, không tương xứng với số vụ việc tham nhũng được phát hiện, xử lý. Nhìn chung, việc xử lý trách nhiệm của người đại diện khi để xảy ra tham nhũng chưa đạt yêu cầu. Nhiều trường hợp, người có thẩm quyền còn nể nang, né tránh trong việc xử lý đối với người đại diện phần vốn Nhà nước. Đồng thời, Báo cáo cũng nhìn nhận, một trong những nguyên nhân của thực trạng tham nhũng vẫn diễn ra nghiêm trọng, với những biểu hiện tinh vi, phức tạp, diễn ra ở nhiều lĩnh vực, nhiều cấp, nhiều ngành chính là do “khâu xử lý vi phạm, đặc biệt là người đứng đầu, chưa thật nghiêm, thật nặng, chưa đúng người, đúng tội nên chưa đủ sức răn đe”(1).
Thứ hai, hạn chế trong việc áp dụng trách nhiệm pháp lý đối với người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp.
Do quy định của pháp luật về các hình thức trách nhiệm pháp lý của người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp còn chưa rõ ràng, nên có rất nhiều hạn chế trong việc áp dụng trách nhiệm pháp lý đối với người đại diện. Trong xử lý trách nhiệm của người đại diện thời gian vừa qua cho thấy pháp luật chưa dự liệu được các trường hợp để xử lý, ví dụ như: Chưa cẩn trọng, thiện chí trong thực hiện trách nhiệm của người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp; không quan tâm tới chiến lược phát triển doanh nghiệp, buông lỏng quản lý, thiếu kiểm soát hoặc dung túng cán bộ dưới quyền vi phạm; khi thấy mình không đủ năng lực để quản lý doanh nghiệp thì không chịu rút lui, tham quyền, cố vị; khi không hoàn thành trách nhiệm thì đùn đẩy trách nhiệm, đổ lỗi cho hoàn cảnh khách quan, cho nhân viên, cho “cơ chế”…
Qua công tác thanh tra, kiểm tra phát hiện người đại diện phần vốn Nhà nước có hành vi vi phạm gây thiệt hại thực tế nhưng chưa có cơ chế hữu hiệu để buộc người đại diện bồi thường thiệt hại cho Nhà nước, cho doanh nghiệp. Đương nhiên, Nhà nước hoặc doanh nghiệp có thể thực hiện cơ chế khởi kiện tại tòa án để yêu cầu người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp bồi thường thiệt hại. Tuy nhiên, nếu thực hiện cơ chế đó sẽ mất rất nhiều thời gian mà người vi phạm có thể đã kịp thời tẩu tán tài sản. Như một số các vụ đại án vừa qua, mặc dù người nắm giữ các chức vụ quản lý trong doanh nghiệp Nhà nước bị tòa án tuyên phạm tội và phải bồi thường thiệt hại cho Nhà nước nhưng số tiền cưỡng chế thu hồi được đạt tỷ lệ khiêm tốn so với số thiệt hại được xác định. Do vậy, rất cần có cơ chế để kịp thời yêu cầu người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp đang giữ các chức vụ quản lý trong doanh nghiệp có vốn Nhà nước phải bồi thường thiệt hại kịp thời. Đây có thể coi là cơ chế tiền tố tụng.
Thứ ba, có sự chồng chéo trong quản lý, xử lý trách nhiệm đối với người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp khi xảy ra hành vi vi phạm.
Thực tế hoạt động của doanh nghiệp có vốn Nhà nước thời gian qua cũng cho thấy, việc giao các bộ, ngành, địa phương làm đại diện chủ sở hữu vốn Nhà nước tại doanh nghiệp có những điểm chưa phù hợp. Cơ chế này còn bộc lộ khiếm khuyết, hạn chế hiệu quả trong thực hiện quyền chủ sở hữu, quản lý và sử dụng vốn, tài sản Nhà nước cũng như công tác cán bộ. Bộ chủ quản vừa làm chức năng quản lý Nhà nước về chuyên môn, vừa là chủ sở hữu vốn Nhà nước, chi phối nhân sự cấp cao của doanh nghiệp, cùng các kế hoạch, quy hoạch, chiến lược phát triển, nghĩa là "vừa đá bóng, vừa thổi còi". Khi xảy ra vi phạm thì đương nhiên họ sẽ có xu hướng bao che, bao biện cho người của mình được cử làm đại diện vốn Nhà nước và có thể liên quan đến chính sai phạm của họ. Do đó, cần tách bạch chức năng quản lý Nhà nước và chức năng đại diện chủ sở hữu vốn Nhà nước tại doanh nghiệp. Thực hiện Nghị quyết Trung ương 5, khóa XII, Chính phủ đã quyết định thành lập Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp với mục tiêu quản lý các tập đoàn, tổng công ty có quy mô lớn, quan trọng thuộc diện chuyển giao từ các bộ, UBND cấp tỉnh theo quy định của pháp luật. Ðây là giải pháp nhằm tạo đột phá, thay đổi cơ bản trong việc quản lý doanh nghiệp có vốn đầu tư của Nhà nước, với kỳ vọng bảo đảm công khai, minh bạch trong đánh giá hiệu quả sử dụng vốn Nhà nước, tăng cường trách nhiệm của cá nhân, tổ chức đối với việc đầu tư, quản lý, sử dụng vốn Nhà nước tại doanh nghiệp; chú trọng phòng, chống tham nhũng, lợi ích nhóm, yếu tố gia đình, "sân sau" chi phối hoạt động của doanh nghiệp.
Thứ tư, việc xác định trách nhiệm bồi thường chưa rõ ràng, khả năng thu hồi tiền thiệt hại còn thấp.
Báo cáo của Chính phủ về tình hình quản lý, sử dụng vốn Nhà nước giai đoạn 2011 - 2016 cho thấy, Thanh tra Chính phủ đã ban hành kết luận 19 cuộc thanh tra tại các tập đoàn, tổng công ty Nhà nước,phát hiện số tiền sai phạm gần 346.000 tỷ đồng. Tuy nhiên, cơ quan thanh tra chỉ kiến nghị thu hồi 1.038 tỷ đồng về ngân sách và đề nghị cơ quan có thẩm quyền xem xét xử lý trên 344.830 tỷ đồng.(2) Như vậy, mặc dù sai phạm là lớn nhưng chưa thấy xác định trách nhiệm bồi thường của người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp. Đây là một lỗ hổng lớn trong áp dụng trách nhiệm pháp lý đối với người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp. Nếu không xác định trách nhiệm bồi thường của cá nhân người đại diện mà đổ đồng thành sai phạm của doanh nghiệp thì chưa đảm bảo xử lý đúng đối tượng.
Qua các vụ việc đã đưa ra xét xử, người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp bị xử lý hình sự, nhưng việc thu hồi tiền thiệt hại rất khó khăn. Ví dụ như vụ việc tại Tập đoàn Dầu khí Quốc gia Việt Nam, ông Đinh La Thăng bị tuyên bồi thường 600 tỷ đồng, nhưng không có khả năng thu hồi. Đây là một thực tế cho thấy quy định về trách nhiệm bồi thường đối với người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp còn hạn chế và trên thực tế nhiều vụ việc không thu hồi được tiền thiệt hại.
Thứ năm, hạn chế trong việc áp dụng trách nhiệm kỷ luật đối với người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp
Trong thời gian qua, đã xảy ra nhiều vụ việc người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Thậm chí, nhiều vụ việc đã trở thành các “đại án” với nhiều bị can, bị cáo và gây thiệt hại vô cùng lớn cho Nhà nước và doanh nghiệp. Điều này không chỉ gây tổn thất cho vốn, tài sản Nhà nước, hiệu quả sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp mà còn tổn thất về mặt cán bộ. Nếu những hành vi vi phạm của họ được ngăn chặn kịp thời và việc áp dụng trách nhiệm kỷ luật đối với người đại diện được thực hiện mau chóng, nghiêm minh thì họ đã không “trượt chân” dài gây nên những hậu quả nghiêm trọng. Do vậy, trách nhiệm kỷ luật đối với người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp không chỉ mang tính răn đe, xử lý đối với người có hành vi vi phạm mà còn như “phanh hãm” ngăn chặn kịp thời hành vi vi phạm.
2. Một số giải pháp phòng ngừa, ngăn chặn và xử lý kịp thời vi phạm pháp luật của người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp
Trong phạm vi bài viết này, tác giả xin đưa ra một số giải pháp phòng ngừa, ngăn chặn và xử lý kịp thời vi phạm pháp luật của người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp như sau:
Thứ nhất, tăng cường việc quản lý người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp
Đẩy mạnh cải cách quản lý vốn Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp trên cả bốn nội dung: Cải cách thể chế, cải cách tổ chức bộ máy, xây dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp; gắn cải cách khu vực kinh tế có vốn Nhà nước với mục tiêu, định hướng phát triển kinh tế - xã hội, đẩy lùi tham nhũng tiêu cực; cải cách trong quản lý vốn Nhà nước phải được tiến hành đồng bộ với quy định và thực hiện chặt chẽ trách nhiệm pháp lý của người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp. Xây dựng đội ngũ người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp có năng lực, có phẩm chất chính trị, đạo đức, lối sống, tính kỷ luật, kỷ cương gắn với cải cách chế độ tiền lương, nâng cao đời sống của người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp.
Thứ hai, nâng cao trách nhiệm, ý thức pháp luật của người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp
Khi người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp có ý thức pháp luật nghề nghiệp cao, nhận thức đầy đủ và sâu sắc pháp luật về trách nhiệm pháp lý cũng như các văn bản pháp luật có liên quan thì việc thực hiện vai trò của họ sẽ tốt hơn. Trước hết, đẩy mạnh công tác thông tin tuyên truyền, giải thích văn bản pháp luật về nghĩa vụ, trách nhiệm của người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp. Thứ hai, tăng cường công tác đào tạo, bồi dưỡng kiến thức pháp lý cho người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp. Cần tạo ra một đội ngũ người đại diện có ý thức pháp luật nghề nghiệp cao. Chú trọng đào tạo những kiến thức pháp lý cơ bản và việc bồi dưỡng thường xuyên những kiến thức mới và các quy định pháp luật mới của Nhà nước. Thứ ba, kết hợp việc giáo dục pháp luật về trách nhiệm pháp lý của người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp, với giáo dục văn hóa kinh doanh, quản trị doanh nghiệp. Khi một người có trình độ văn hóa cao, có kỹ năng quản trị doanh nghiệp thì việc tuân thủ pháp luật sẽ được tăng cường.
Thứ ba, nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra, kiểm tra đối với người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp.
Thanh tra và kiểm tra là những chức năng thiết yếu của hoạt động quản lý, nó có vai trò hết sức to lớn trong việc bảo đảm pháp chế và kỷ luật Nhà nước. Hoạt động thanh tra, kiểm tra giúp cho các cơ quan quản lý Nhà nước phát hiện ra các vụ việc vi phạm pháp luật, ngăn ngừa vi phạm, đồng thời bảo đảm việc quản lý vốn Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp có hiệu quả, đánh giá được thực trạng đầu tư vốn Nhà nước.
Bên cạnh việc đổi mới về tổ chức và hoạt động thanh tra, kiểm tra đối với công tác đầu tư và quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp, các tập đoàn, tổng công ty cần phải tổ chức và tăng cường hơn nữa hoạt động kiểm tra nội bộ. Triển khai thực hiện tốt hoạt động kiểm tra nội bộ trong các tập đoàn, tổng công ty sẽ là một trong những biện pháp ngăn ngừa hữu hiệu nhất tình trạng vi phạm pháp luật nói chung, vi phạm kỷ luật của người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp và ở các công ty con nói riêng.
Thứ tư, kiện toàn các cơ quan thanh tra, kiểm tra, giám sát đối với doanh nghiệp, người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp, cơ quan quản lý đối với người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp.
Quy định rõ thẩm quyền, đầu mối, trách nhiệm trong việc phát hiện, xử lý các sai phạm của người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp. Cần có văn bản quy định việc phối hợp trong xử lý trách nhiệm đối với người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp có vi phạm, đảm bảo chặt chẽ, phù hợp. Từ đặc thù của người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp cần có các quy định riêng cũng như giải pháp trong việc áp dụng trách nhiệm pháp lý đối với người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp.
Trình tự, thủ tục trong xem xét trách nhiệm pháp lý của người đại diện cần được quy định rõ ràng làm cơ sở cho việc áp dụng. Qua thanh tra, kiểm tra phát hiện hành vi vi phạm thì cơ quan thanh tra thực hiện các thủ tục nào để áp dụng trách nhiệm pháp lý đối với người đại diện hay chuyển cho cơ quan quản lý của người đại diện thực hiện xử lý trách nhiệm pháp lý của người đại diện, trách nhiệm trong việc không xử lý đối với người đại diện như thế nào?
Qua những vụ án lớn liên quan đến trách nhiệm pháp lý của người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp xảy ra trong thời gian qua cho thấy: Qua thanh tra, kiểm tra phát hiện hành vi vi phạm, nhưng hành vi vi phạm không bị ngăn chặn, xử lý kịp thời dẫn tới những hậu quả nghiêm trọng về sau. Điều này cho thấy quy định về trình tự, trách nhiệm, thẩm quyền trong áp dụng trách nhiệm pháp lý đối với người đại diện phấn vốn Nhà nước tại doanh nghiệp còn thiếu, chưa rõ ràng.
Thứ năm, tăng cường sự phối hợp giữa các cơ quan, xử lý nhanh chóng, kịp thời, đúng tính chất, mức độ các hành vi vi phạm pháp luật trong đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp
Xây dựng quy chế phối hợp giữa cơ quan công an, tòa án, viện kiểm sát, thanh tra, kiểm tra Đảng về xử lý các hành vi vi phạm pháp luật của người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp, nhất là hành vi tham nhũng, trong đó quy định rõ chức trách, nhiệm vụ của các cơ quan điều tra, kiểm sát, thanh tra, kiểm tra trong việc xử lý hành chính, hình sự và xử lý kỷ luật đối với người đại diện có hành vi phạm pháp luật, nhất là tham nhũng, tiêu cực. Đồng thời, cần ban hành quy định hướng dẫn thống nhất trong toàn quốc về trình tự, cách thức áp dụng các biện pháp trách nhiệm pháp lý, chế tài đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân không thực hiện tốt quy định này.
Các doanh nghiệp có vốn Nhà nước hiện nay đang nắm giữ một lượng tài sản lớn(3) và hoạt động trong các ngành kinh tế nền tảng của đất nước. Do vậy, việc đấu tranh phòng, chống vi phạm pháp luật trong đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp là yêu cầu cấp bách để đảm bảo sự phát triển của doanh nghiệp, bảo toàn phát triển vốn Nhà nước và thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội khác. Trong đó yêu cầu quan trọng là nâng cao hiệu quả công tác thanh tra, kiểm tra, xử lý kịp thời trách nhiệm của người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp. Đồng thời, phát hiện, nhân rộng các nhân tố tích cực, tăng cường chế độ cho người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp, gắn với hiệu quả trong sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp. Tạo điều kiện thúc đẩy người đại diện đặc biệt là những người được giao giữ các chức vụ tại doanh nghiệp năng động, sáng tạo hoàn thành tốt nhiệm vụ mang lại hiệu quả cao trong hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp./.
Ths. Phạm Tuấn Anh
Giảng viên chính Trường Cán bộ Thanh tra
Chú thích:
(1) Báo cáo số 16/BC-ĐGS ngày 25 tháng 5 năm 2018 của Đoàn giám sát của Quốc hội về kết quả giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản Nhà nước tại doanh nghiệp và cổ phần hóa doanh nghiệp Nhà nước giai đoạn 2011-2016
(2) Chính phủ (2018,) Báo cáo số 217/BC-CP về việc thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản Nhà nước tại doanh nghiệp và cổ phần hóa doanh nghiệp Nhà nước giai đoạn 2011 - 2016
(3) Báo cáo số 496/BC-CP của Chính phủ về hoạt động đầu tư, quản lý, sử dụng vốn Nhà nước tại doanh nghiệp trong phạm vi toàn quốc cho thấy năm 2019 tổng tài sản của 491 doanh nghiệp Nhà nước là 2.992.834 tỷ đồng, tăng 3% so với thực hiện năm 2018