Bài viết dưới đây tập trung làm rõ thực trạng quản lý lao động nước ngoài ở nước ta hiện nay, nêu rõ những hạn chế, bất cập và đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý lao động nước ngoài trong bối cảnh hội nhập quốc tế.
1. Quan niệm lao động nước ngoài và quản lý lao động nước ngoài
a) Khái quát về lao động nước ngoài
Lao động nước ngoài (foreign workers/foreign labours) được hiểu là người lao động có quốc tịch nước khác hoặc người không có quốc tịch, đến làm việc tại quốc gia sở tại, trong đó có Việt Nam. Nói cách khác, đó là người lao động trong độ tuổi lao động, đang sống và làm việc trên lãnh thổ Việt Nam nhưng không mang Quốc tịch Việt Nam. Mỗi quốc gia có thể đưa lao động nước mình ra nước ngoài làm việc, đồng thời, chấp nhận lao động nước ngoài vào làm việc tại nước mình. Những lao động nước ngoài đến làm việc tại một quốc gia còn được gọi là “lao động di trú(1)”.
b) Khái niệm quản lý lao động nước ngoài
Theo nghĩa chung nhất, quản lý lao động nước ngoài là một quá trình tác động của chủ thể quản lý (cơ quan Nhà nước) vào quan hệ lao động giữa một bên là người sử dụng lao động và một bên là người lao động không phải là công dân nước sở tại, làm việc tại nước sở tại có hoặc không hưởng lương trong một khoảng thời gian nhất định.
Nội dung quản lý Nhà nước đối với lao động nước ngoài bao gồm: (i) Thiết lập hệ thống tổ chức quản lý lao động nước ngoài; (ii) Ban hành chính sách, các quy tắc pháp luật và các tiêu chuẩn liên quan tới quản lý lao động nước ngoài, trong đó trọng tâm là quy trình thủ tục quản lý lao động nước ngoài; (iii) Các biện pháp quản lý lao động nước ngoài như vấn đề cấp giấy phép lao động (cấp mới, cấp lại); xử lý vi phạm đối với lao động nước ngoài (như thu hồi giấy phép; trục xuất; xử phạt hành chính…). Ngoài ra, nội dung quản lý Nhà nước về lao động nước ngoài còn được nhấn mạnh ở khía cạnh Nhà nước áp dụng các biện pháp để bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của lao động nước ngoài.
2. Thực trạng quản lý lao động nước ngoài hiện nay
2.1. Thực trạng lao động nước ngoài tại Việt Nam
Thị trường lao động mở cửa đã thu hút không ít người nước ngoài vào Việt Nam làm việc, là tín hiệu tốt trong việc hội nhập thị trường lao động thế giới. Theo thống kê của Bộ Lao động – Thương binh và xã hội(2), số lượng lao động nước ngoài tại Việt Nam trong 5 năm gần đây diễn biến như sau: năm 2013 là 72.172 người, năm 2014 là 76.309 người, năm 2015 là 83.585 người, năm 2016 là 83.044 người và năm 2017 là 81.359 người. Trong đó, cơ cấu lao động được phân chia thành 04 nhóm: Nhóm lao động là chuyên gia; nhóm lao động là nhà quản lý; nhóm “giám đốc điều hành”; nhóm lao động kỹ thuật và nhóm lao động khác.
Về người lao động nước ngoài ở khu vực biên giới Việt Nam, theo Báo cáo của Bộ Quốc phòng(3) từ năm 2012 đến năm 2017 có khoảng 8 triệu lượt người nước ngoài nhập cảnh vào Việt Nam và có khoảng 8,1 triệu lượt người xuất cảnh qua tuyến biên giới đất liền, tuyến cửa khẩu cảng biển. Trong đó, qua kiểm tra có 10.508 người thuộc diện cấm xuất, nhập cảnh; số bị bắt, xử lý trong 30 vụ thì có 31 người chủ yếu là đối tượng bị truy nã; xuất – nhập cảnh trái phép là 157 vụ/ 721 người; có 898 người bị xử phạt vi phạm hành chính. Thống kê từ năm 2013 đến năm 2017 có 25.400 người nước ngoài thuộc 37 quốc tịch hoạt động ở khu vực biên giới. Trong đó, nhiều nhất là Trung Quốc (5.202 người), sau đó là Hàn Quốc (3.541 người), Philipin (3.479 người), Nhật Bản (2.972 người), Ấn Độ (1.982 người). Có nhiều người nước ngoài đã kết hôn với người Việt Nam, trong đó 70% kết hôn không có giá thú.
Thực tế trên cho thấy, bên cạnh số lao động được cấp phép, tình trạng lao động nước ngoài bất hợp pháp vào nước ta đang rộ lên, cho thấy việc quản lý còn nhiều bất cập. Do đó, trong phạm vi quan hệ lao động: từ khi có nhu cầu sử dụng, đến tuyển dụng, sử dụng lao động nước ngoài cần được quản lý.
2.2. Thực tiễn quản lý lao động nước ngoài tại Việt Nam hiện nay
Việc quản lý lao động nước ngoài tại Việt Nam được thực hiện trên những bình diện khác nhau, có thể phân loại như sau:
Thứ nhất, quản lý người lao động nước ngoài làm việc chính thức tại Việt Nam: người lao động được cấp phép làm việc hoặc thuộc diện điều chỉnh của Bộ luật lao động, các văn bản hướng dẫn thi hành Bộ luật Lao động (Nghị định số 11/2016/NĐ-CP; Nghị định số 87/2014/NĐ-CP ngày 22 tháng 9 năm 2014 của Chính phủ về thu hút cá nhân hoạt động khoa học và công nghệ là người Việt Nam ở nước ngoài và chuyên gia nước ngoài tham gia hoạt động khoa học và công nghệ tại Việt Nam; Thông tư số 24/2015/TT- BLĐTBXH ngày 13/7/2015 Quy định chi tiết thi hành Khoản 6 Điều 14 của Nghị định số 87/2014/NĐ-CP ngày 22 tháng 9 năm 2014 của Chính phủ về thu hút cá nhân hoạt động khoa học và công nghệ là người Việt Nam ở nước ngoài và chuyên gia nước ngoài tham gia hoạt động khoa học và công nghệ tại Việt Nam.
Thứ hai, quản lý người lao động nước ngoài làm việc phi chính thức tại Việt Nam: những người nước ngoài đi du lịch, học tập, nghiên cứu…tham gia lao động tại Việt Nam (giảng dạy ngoại ngữ, tư vấn…). Người nước ngoài qua cửa khẩu hoặc vượt qua biên giới vào làm việc kiếm sống ở Việt Nam (biên giới trên đất liền Việt Nam với Trung Quốc, Lào, Campuchia).
- Về công tác quản lý người lao động nước ngoài ở Việt Nam: Theo quy định của pháp luật, việc quản lý lao động nước ngoài tại Việt Nam được giao cho các cơ quan có thẩm quyền. Các biện pháp quản lý lao động nước ngoài tại Việt Nam được áp dụng gồm:
+ Xây dựng, ban hành chính sách, pháp luật: Pháp luật đã quy định khá rõ nội dung quản lý lao động nước ngoài thông qua Bộ luật Lao động (năm 2012), Luật Xử lý vi phạm hành chính (năm 2012), Luật Đấu thầu (năm 2013), Luật Xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam (năm 2014); Nghị định số 11/2016/NĐ-CP ngày 03/02/2016, các văn bản hướng dẫn thi hành Bộ luật Lao động, Luật Đấu thầu… trong đó có quy định về lao động nước ngoài tại Việt Nam. Thủ tướng Chính phủ, các bộ, ngành cũng đã ban hành nhiều văn bản quy định, hướng dẫn, chỉ đạo công tác tuyển chọn, sử dụng, quản lý lao động nước ngoài nhằm bảo đảm vừa đáp ứng nhu cầu nhân lực của các doanh nghiệp, tổ chức, vừa bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người lao động. Đồng thời, bảo đảm hiệu quả công tác quản lý người nước ngoài tại Việt Nam.
Như vậy, nhìn một cách tổng quát, hệ thống pháp luật về người lao động nước ngoài tại Việt Nam đã có sự phát triển và được dần hoàn thiện. Các văn bản hướng dẫn thực hiện quản lý lao động nước ngoài làm việc tại Việt Nam được bổ sung, hoàn chỉnh theo hướng chủ động và tăng cường quản lý.
+ Tiến hành tổ chức thực hiện công tác tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật, tập huấn cho cán bộ ngành Lao động – Thương binh và Xã hội cũng như các cơ quan, tổ chức có liên quan về lao động nước ngoài.
+ Xem xét chấp thuận nhu cầu sử dụng lao động nước ngoài: Theo pháp luật hiện hành, người sử dụng lao động chỉ được tuyển chọn, sử dụng lao động nước ngoài tại Việt Nam đối với những vị trí công việc mà người lao động Việt Nam không thể đảm nhiệm, quá trình tuyển dụng không đáp ứng nhu cầu nhân lực của người sử dụng lao động. Trong trường hợp đó, người sử dụng lao động lập báo cáo giải trình về nhu cầu sử dụng mà người lao động Việt Nam không đáp ứng gửi Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Đây là một trong những biện pháp quản lý với mục tiêu bảo vệ việc làm cho lao động trong nước, tránh tình trạng cạnh tranh với lao động nước ngoài, nhất là lao động phổ thông(4).
+ Cấp Giấy phép lao động: Theo thống kê của Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội, số lao động nước ngoài được cấp giấy phép lao động qua các năm như sau: Năm 2013 là 43.336/65.269 người (chiếm 66,31% ); năm 2014 là 55.263/70.699 người (chiếm 78,16% ); năm 2015 là 73.534/77.909 người (chiếm 94,38% ); năm 2016 là 72.293/76.467 (chiếm 94,54% ); năm 2017 là 69.863/74.942 người (chiếm 93,22% ).
Ứng dụng công nghệ thông tin trong cấp giấy phép lao động theo tinh thần Nghị quyết số 36a/NQ-CP ngày 14/10/2015 của Chính phủ về Chính phủ điện tử, thực hiện việc cấp giấy phép lao động cho lao động nước ngoài qua mạng điện tử. Tính đến tháng 3 năm 2018 đã có 41 tỉnh, thành phố trong cả nước triển khai phần mềm cấp giấy phép lao động cho lao động nước ngoài qua mạng điện tử.
Hầu hết các doanh nghiệp, tổ chức sử dụng người lao động nước ngoài thực hiện đúng quy định của pháp luật về lao động nước ngoài làm việc tại Việt Nam. Lực lượng lao động nước ngoài làm việc tại Việt Nam là chuyên gia, nhà quản lý, giám đốc điều hành và lao động kỹ thuật, đã bổ sung đáng kể nguồn nhân lực có chuyên môn kỹ thuật, kinh nghiệm quản lý điều hành, kỹ năng làm việc chuyên nghiệp theo tiêu chuẩn quốc tế mà lao động Việt Nam chưa đáp ứng được.
b) Những hạn chế, bất cập
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được như trên thì việc quản lý lao động nước ngoài ở nước ta còn một số hạn chế, bất cập, cụ thể như sau:
Một là, hệ thống pháp luật về quản lý lao động nước ngoài tại Việt Nam còn nhiều quy định chưa bảo đảm tính khả thi, như: (i) Chưa có văn bản luật riêng về lao động nước ngoài tại Việt Nam; (ii) Quy định về góp vốn của doanh nghiệp đầu tư để xác định trường hợp không thuộc diện cấp phép lao động cho lao động nước ngoài khi họ là chủ đầu tư, chủ doanh nghiệp; (iii) Quy định phù hợp về trường hợp sử dụng lao động nước ngoài của nhà thầu nước ngoài tại Việt Nam; (iv) Đơn giản hoá thị thực nhập cảnh; (v) Tăng chế tài xử lý vi phạm của lao động nước ngoài; (vi) Việc xây dựng và chia sẻ thông tin trong quản lý lao động nước ngoài; (vii) Thiếu các quy định riêng quy định về quyền, nghĩa vụ của người lao động nước ngoài tại Việt Nam.
Hai là, vẫn còn tình trạng địa phương chấp thuận cho doanh nghiệp đưa lao động nước ngoài vào làm việc với mục tiêu thu hút đầu tư. Sự “đánh đổi” đó tạo nên sự thiếu thống nhất trong thẩm định, đánh giá, chấp thuận sử dụng lao động nước ngoài giữa các địa phương.
Ba là, bên cạnh số lượng lao động được cấp phép thì số lao động không được cấp giấy phép lao động vẫn còn nhiều: năm 2013 là 6.903 người, năm 2014 là 5.610 người, năm 2015 là 5.676 người, năm 2016 là 6.577 người, năm 2017 là 6.417 người(5).
Bốn là, hiện nay chưa có quy định về việc quản lý lao động nước ngoài làm việc trong các tổ chức chính trị - xã hội;
Năm là, công tác phối hợp, thông tin giữa các bộ, ngành, địa phương chưa được coi trọng, thiếu chủ động, còn chồng chéo; công tác nắm tình hình cư trú của người nước ngoài còn hạn chế, chủ yếu thông qua báo cáo…
Sáu là, ý thức chấp hành pháp luật của một số nhà thầu, doanh nghiệp và người lao động nước ngoài trong việc tuyển, sử dụng và thực hiện cấp giấy phép lao động còn hạn chế; nhiều người lao động nước ngoài vào Việt Nam mới thực hiện việc cấp giấy phép lao động.
3. Một số kiến nghị tăng cường quản lý lao động nước ngoài trong bối cảnh hội nhập quốc tế
Một là, tiếp tục hoàn thiện các quy định của pháp luật liên quan đến xuất nhập cảnh, đấu thầu... và Bộ luật Lao động; Nghị định số 11/2016/NĐ-CP ngày 03/2/2016 quy định chi tiết thi hành một số điều của Bộ luật Lao động về lao động nước ngoài làm việc tại Việt Nam theo hướng tăng cường công tác quản lý lao động nước ngoài và đơn giản hóa thủ tục cấp giấy phép lao động, ứng dụng công nghệ thông tin. Về lâu dài, nghiên cứu xây dựng Luật về người lao động nước ngoài tại Việt Nam, quy định rõ nội dung điều chỉnh pháp luật đối với việc tiếp nhận, quản lý, bảo đảm chính sách, chế độ cho người lao động nước ngoài, tạo cơ sở pháp lý cho công tác quản lý Nhà nước về lao động.
Hai là, tăng cường công tác quản lý lao động nước ngoài thông qua cơ quan thanh tra lao động. Hiện nay, ở các quốc gia ASEAN có hai mô hình thanh tra lao động: Mô hình thanh tra hợp nhất (thanh tra chung), trong đó thanh tra lao động chịu trách nhiệm về mọi vấn đề như việc làm, quan hệ lao động, an toàn sức khoẻ nghề nghiệp, vệ sinh lao động... Mô hình thanh tra hai hệ thống lao động, trong đó ít nhất hai cơ quan khác nhau thuộc Chính phủ chịu trách nhiệm về thanh tra lao động. Ở nước ta, cơ quan thanh tra lao động được tổ chức theo mô hình chung. Theo đó, cơ quan thanh tra lao động thực hiện tất cả các vấn đề liên quan đến luật lao động. Do vậy, cơ quan thanh tra phải giải quyết khối lượng công việc rất lớn, tạo ra nhiều áp lực đối với lực lượng thanh tra viên. Chính vì vậy, để nâng cao hiệu quả công tác thanh tra lao động, cần nghiên cứu thí điểm mô hình thanh tra phụ trách theo nhóm công việc như nhóm về lao động di cư; nhóm về vệ sinh lao động,.... Đồng thời, đẩy mạnh việc thanh tra, kiểm tra hướng dẫn, kịp thời chấn chỉnh các địa phương trong việc thực hiện các quy định của pháp luật về quản lý lao động nước ngoài làm việc tại Việt Nam.
Có sự liên thông, phối hợp chặt chẽ giữa thanh tra lao động với cơ quan có liên quan như bộ phận quản lý xuất nhập cảnh, cư trú, cấp giấy phép lao động cho lao động nước ngoài. Qua đó, tạo sự đồng bộ trong công tác thanh tra, kiểm tra, quản lý lao động nước ngoài tại Việt Nam.
Ba là, đối với các địa phương có nhiều lao động nước ngoài làm việc thì Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội phối hợp với các bộ, ngành có liên quan tăng cường thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm, hỗ trợ và hướng dẫn địa phương thực hiện công tác quản lý, cấp giấy phép lao động và tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc trong quá trình tổ chức thực hiện.
Bốn là, trong quá trình triển khai thực hiện, Bộ Lao động – Thương binh và xã hội cần phối hợp các cơ quan, đơn vị có liên quan: i) Thực hiện tốt việc cấp, cấp lại giấy phép lao động cho người nước ngoài làm việc tại Việt Nam, công khai việc tuyển lao động Việt Nam vào các vị trí dự kiến tuyển lao động nước ngoài; ii) Chủ động xây dựng kế hoạch phát triển nguồn nhân lực gắn với chương trình kinh tế - xã hội của địa phương để đáp ứng nhu cầu về lao động ở địa phương, đặc biệt là nhu cầu của các nhà thầu nước ngoài nhằm hạn chế sử dụng người nước ngoài; iii) Tổ chức giới thiệu, cung ứng lao động Việt Nam cho nhà thầu nước ngoài; iv) Phổ biến, hướng dẫn doanh nghiệp, tổ chức và nhà thầu thực hiện đúng pháp luật lao động; v) Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về lao động nước ngoài tại các doanh nghiệp, nhà thầu; kịp thời phát hiện và xử lý nghiêm những vi phạm; vi) Tổ chức triển khai thực hiện đồng bộ và hiệu quả quy chế phối hợp, khắc phục tình trạng gián đoạn và cục bộ trong hoạt động quản lý và trao đổi thông tin giữa các cơ quan liên quan./.
Ths. Phan Thị Lam Hồng
Chú thích:
(1) Năm 1939, Tổ chức Lao động quốc tế (viết tắt là ILO) thông qua Điều ước đầu tiên về quyền của người lao động di trú. Năm 1949, ILO sửa đổi Công ước này bằng Công ước số 97 – Công ước về lao động di trú và đến năm 1975 thông qua Công ước số 143 về di trú trong những điều kiện bị lạm dụng, xúc tiến bình đẳng cơ may và đối xử đối với người lao động di trú. Sau đó, Liên Hợp quốc thảo luận về vấn đề quyền của người lao động di trú từ đầu thập kỷ 1970 và đến năm 1990 thì thông qua Công ước quốc tế về bảo vệ quyền của tất cả những người lao động di trú và các thành viên gia đình họ[1] (sau đây viết tắt là: ICRMW).
(2) Báo cáo số 72/BC-LĐTBXH ngày 31/7/2018
(3) Báo cáo số 8147/BQP-Kinh tế ngày 27/7/2018
(4) Đã có thời kỳ người lao động Việt Nam bức xúc vì tình trạng lao động phổ thông người Trung Quốc tràn ngập các cơ sở xây dựng, sản xuất công nghiệp (Formosa Hà Tĩnh), khai thác khoáng sản (các dự án khai thác
Alumin ở Nhân Cơ- Đắc Nông, Tân Rai, Lâm Đồng); các trung tâm dịch vụ du lịch ở Hạ Long và Móng Cái (Quảng Ninh), Nha Trang (Khánh Hoà), Đà Nẵng…(TG).
(5)Uỷ ban Các vấn đề xã hội – Báo cáo số 1668/BC-UBVĐXH14 về Kết quả giám sát chuyên đề Người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài giai đoạn 2010-2017 và người nước ngoài làm việc tại Việt Nam giai đoạn 2013-2017
* Tài liệu tham khảo
(1) Hiến pháp Việt Nam năm 2013;
(2) Bộ Luật Lao động năm 2012 và các văn bản hướng dẫn thi hành;
(3) Bộ Luật Lao động năm 2019;
(4) Luật Người Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng năm 2020.
(5) Uỷ ban Các vấn đề xã hội – Báo cáo số 1668/BC-UBVĐXH14 về Kết quả giám sát chuyên đề Người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài giai đoạn 2010-2017 và người nước ngoài làm việc tại Việt Nam giai đoạn 2013-2017.