Trong bối cảnh mới hiện nay, trước sự phát triển ngày càng mạnh mẽ của đời sống kinh tế - xã hội, việc đánh giá, nhìn lại những kết quả đạt được trong việc thực hiện các quan điểm, định hướng, mục tiêu, giải pháp của Nghị quyết 48-NQ/TW trong công tác xây dựng pháp luật, chỉ ra những hạn chế, bất cập, nguyên nhân và đề xuất những định hướng, giải pháp nhằm tiếp tục đổi mới hoạt động lập pháp trong bối cảnh hội nhập quốc tế là yêu cầu mang tính thời sự sâu sắc.

1. Những kết quả đạt được trong thực hiện định hướng về đổi mới hoạt động lập pháp theo yêu cầu của Nghị quyết số 48-NQ/TW

Với mục tiêu “xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân; đổi mới căn bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh, thực hiện quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân, góp phần đưa nước ta trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020”; Nghị quyết số 48-NQ/TW đã đề ra 06 định hướng và 02 nhóm giải pháp về xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật.

Trải qua 15 năm triển khai thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW, công tác xây dựng pháp luật đã có những bước tiến lớn, hệ thống pháp luật cơ bản đầy đủ, đồng bộ, điều chỉnh các mặt của đời sống kinh tế, xã hội, đáp ứng ngày càng tốt hơn yêu cầu của thực tiễn. Cụ thể như sau:

Một là, về xác định các lĩnh vực trọng điểm cần ưu tiên đầu tư để xây dựng và hoàn thiện pháp luật:

Quán triệt yêu cầu của Nghị quyết số 48-NQ/TW, trong những nhiệm kỳ vừa qua (khóa XI, XII, XIII và đầu nhiệm kỳ khóa XIV), trong các Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ và hằng năm, Quốc hội, Chính phủ đã tập trung xác định rõ thứ tự ưu tiên ban hành văn bản trên mỗi lĩnh vực phù hợp với yêu cầu của từng giai đoạn để làm cơ sở chỉ đạo việc soạn thảo, thông qua luật, pháp lệnh, nghị quyết.

Để bảo đảm thực hiện Chương trình, các cơ quan của Quốc hội thường xuyên theo dõi, đôn đốc tiến độ chuẩn bị các dự án, nỗ lực bảo đảm tỷ lệ hoàn thành chương trình nhiệm kỳ. Trong giai đoạn 2005 - 2007, Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa XI đã ban hành 63 luật, pháp lệnh; trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa XII (2007 - 2011) ban hành được 81 luật, pháp lệnh, đạt 56,3% so với Chương trình của cả nhiệm kỳ⁽¹⁾; nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII (2011 - 2016), ban hành được 119 luật, pháp lệnh, đạt 81% so với Chương trình của cả nhiệm kỳ. Những cải tiến này giúp cho hoạt động xây dựng pháp luật ngày càng sát với yêu cầu của thực tế. Việc xem xét, đánh giá các dự án trong chương trình xây dựng luật, pháp lệnh được thực hiện một cách thận trọng, bảo đảm tính khả thi của chương trình, tăng tính hiệu quả, xác định rõ trách nhiệm trong từng công đoạn của quy trình ban hành văn bản.

Hai là, đổi mới cơ bản quy trình, thủ tục xây dựng pháp luật:  

Nghị quyết số 48-NQ/TW chỉ rõ sự cần thiết phải đổi mới cơ bản quy trình, thủ tục xây dựng pháp luật từ sáng kiến pháp luật đến thông qua luật nhằm đẩy nhanh quá trình soạn thảo, ban hành luật; nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật; sớm triển khai phương thức ban hành một luật để sửa đổi nhiều đạo luật liên quan. Thực hiện yêu cầu này, Quốc hội đã ba lần sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật vào năm 2008, năm 2015 và năm 2019. Theo đó, quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật đã được cải tiến và có những đổi mới quan trọng. Cụ thể là:

- Đổi mới cơ bản việc lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội, chuyển từ Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cả nhiệm kỳ sang Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm, bảo đảm tính linh hoạt, phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội phát triển nhanh chóng của đất nước;

- Thống nhất trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở cả Trung ương và địa phương; giảm hình thức và cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, mỗi cơ quan thuộc hệ thống hành pháp, tư pháp ở trung ương chỉ ban hành một hình thức văn bản quy phạm pháp luật, làm giảm bớt sự cồng kềnh, phức tạp của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật;

- Đổi mới một cách cơ bản, toàn diện quy trình xây dựng, ban hành văn bản theo hướng tách bạch quy trình xây dựng chính sách và quy trình soạn thảo ở một số loại văn bản; tăng cường tính công khai, minh bạch trong xây dựng, ban hành văn bản; huy động trí tuệ, sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học và nhân dân vào hoạt động xây dựng pháp luật; bổ sung những trường hợp được xây dựng, ban hành văn bản theo trình tự thủ tục rút gọn;

- Bổ sung quy định về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trong quá trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, chỉnh lý, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; bổ sung quy định về các hành vi bị nghiêm cấm trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật;

- Quy định chặt chẽ hơn việc ban hành văn bản quy định chi tiết. Quy định dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật và phải được ban hành để có hiệu lực thi hành cùng thời điểm với luật. Văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực thì văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết thi hành văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực; qua đó, góp phần làm cho việc ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh kịp thời hơn, nâng cao hiệu lực thực tế của hệ thống pháp luật, từng bước khắc phục tình trạng nợ đọng văn bản, luật có hiệu lực mà chưa được thực hiện do chưa có văn bản quy định chi tiết.

- Bổ sung kỹ thuật một văn bản sửa nhiều văn bản giúp cho việc sửa đổi, bổ sung các nội dung liên quan đến nhau trong nhiều văn bản được thực hiện dễ dàng và giảm chi phí trong công tác xây dựng pháp luật. Bên cạnh đó, việc quy định đánh giá dự báo tác động kinh tế - xã hội, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn; kỹ thuật hợp nhất, pháp điển văn bản quy phạm pháp luật… cũng là những bước tiến mới trong quy trình xây dựng pháp luật được ghi nhận trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 theo yêu cầu của Nghị quyết số 48-NQ/TW.

Ba là, nâng cao trình độ và năng lực làm luật của Quốc hội⁽²⁾: Việc nâng cao trình độ và năng lực làm luật của Quốc hội được nghiên cứu, chủ động thực hiện và đêm lại những kết quả tích cực. Đã tăng tỷ lệ đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách, đại biểu Quốc hội có trình độ, hiểu biết về pháp luật. Theo đó, tỷ lệ đại biểu chuyên trách được tăng dần qua từng nhiệm kỳ Quốc hội: nhiệm kỳ khóa XI có 23,9%; nhiệm kỳ khóa XII có 29,2%; nhiệm kỳ khóa XIII có 30,8%; nhiệm kỳ khóa XIV tính tới thời điểm tháng 6/2019 có 34,4% đại biểu hoạt động chuyên trách gần đạt tỷ lệ được quy định trong Luật Tổ chức Quốc hội năm 2015. Hầu hết các đại biểu Quốc hội có trình độ đào tạo từ đại học trở lên, các nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI, XII, XIII, XIV có khoảng 30% đại biểu Quốc hội có bằng cấp chuyên môn về luật. Việc tăng cường tính chuyên nghiệp và tính chuyên môn trong hoạt động của đại biểu Quốc hội đã giúp cho việc thẩm tra, cho ý kiến về các dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội có chất lượng tốt hơn, các quy định của pháp luật ngày càng gắn với thực tiễn cuộc sống và nâng cao tính khả thi.

Bốn là, việc tăng cường vai trò, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức nghiên cứu, các tổ chức đoàn thể và Nhân dân trong hoạt động xây dựng pháp luật được triển khai thực hiện nghiêm túc trên thực tế. 

Năm là, việc hiện đại hóa phương thức và phương tiện xây dựng pháp luật đã không ngừng được tăng cường. Các cơ sở dữ liệu chuyên ngành về pháp luật được triển khai xây dựng đồng loạt trên các lĩnh vực, được cập nhật thường xuyên, kết nối liên thông, thông suốt trong môi trường mạng internet, làm cơ sở cho việc triển khai chính quyền điện tử. 

Sáu là, pháp luật về Công báo đã được xây dựng, hoàn thiện, yêu cầu bắt buộc phải đăng Công báo các văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của pháp luật về đăng Công báo từ trung ương đến địa phương. Qua đó, bảo đảm tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật, nâng cao khả năng tiếp cận pháp luật của người dân.

Bảy là, việc ban hành án lệ, tập quán, quy tắc của các hiệp hội nghề nghiệp góp phần bổ sung, hoàn thiện hệ thống pháp luật.

2. Những hạn chế, bất cập trong đổi mới hoạt động lập pháp theo yêu cầu Nghị quyết số 48-NQ/TW

- Việc lập và thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh: Chất lượng một số nghị xây dựng luật, pháp lệnh, dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh chưa cao; tính dự báo của Chương trình còn hạn chế, tình trạng lùi, rút dự án hoặc bổ sung dự án mới vào Chương trình còn diễn ra khá phổ biến. Việc thực hiện một số bước trong trình tự, thủ tục lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh (tổng kết thực tiễn, phân tích, đánh giá tác động của chính sách, lấy ý kiến của đối tượng chịu tác động trực tiếp của chính sách trong đề nghị) vẫn còn hình thức.

- Về quy trình xây dựng pháp luật: Việc gửi dự án luật đến cơ quan thẩm tra vẫn còn nhiều trường hợp chưa bảo đảm tiến độ về thời gian theo luật định; việc cung cấp thông tin về dự án trong một số trường hợp thực hiện chưa tốt, ảnh hưởng đến chất lượng thẩm tra.Báo cáo đánh giá tác động có trường hợp còn hình thức. Một số cơ quan của Quốc hội chưa kiên quyết trong việc xử lý đối với văn bản trình chậm tiến độ, kém chất lượng, không có dự thảo văn bản quy định chi tiết kèm theo. Việc lấy ý kiến về dự án luật, pháp lệnh còn gặp khó khăn và hạn chế cả về thời gian và cách thức.

- Việc nâng cao năng lực làm luật của Quốc hội còn hạn chế. Phần lớn đại biểu Quốc hội là kiêm nhiệm, bộ phận Thường trực Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội còn mỏng nên chưa tập trung được nhiều nhân lực dành cho công tác xây dựng pháp luật.

- Công tác kiểm tra, giám sát của một số cấp ủy, tổ chức Đảng đối với hoạt động xây dựng pháp luật có lúc còn chưa được thường xuyên, có trường hợp chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn đặt ra.

Có thể nói, cho đến nay về cơ bản hệ thống pháp luật của nước ta đã đầy đủ, toàn diện, được định hình rõ nét trên tất cả các lĩnh vực, làm nền tảng, cơ sở pháp lý, đáp ứng tốt hơn các nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, hội nhập quốc tế. Các văn bản pháp luật được ban hành trong giai đoạn triển khai thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW đang ngày càng đáp ứng tốt hơn các tiêu chí của hệ thống pháp luật về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ, khả thi, công khai, minh bạch, bảo đảm quyền con người, quyền tự do dân chủ của công dân, tạo sự chuyển biến lớn, góp phần tác động tích cực đến sự phát triển mọi mặt của đời sống kinh tế - xã hội của đất nước, ứng phó linh hoạt với các thách thức do khủng hoảng và suy thoái kinh tế đặt ra, phục vụ có hiệu quả công cuộc đổi mới, xây dựng, bảo vệ và phát triển đất nước.

3. Một số kiến nghị tiếp tục tăng cường đổi mới hoạt động lập pháp trong bối cảnh hội nhập quốc tế

Trong bối cảnh hiện nay, việc tiếp tục đổi mới, nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp là vấn đề tiếp tục được đặt ra. Theo đó, hoạt động lập pháp cần tập trung vào các giải pháp sau đây:

- Tiếp tục tăng cường sự lãnh đạo của Đảng trong công tác xây dựng, hoàn thiện pháp luật. Tiếp tục đổi mới phương thức hoạt động của Quốc hội, tăng cường tranh luận, phản biện, giám sát, đưa ra các quyết định dưới hình thức luật. Kiện toàn tổ chức và nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội. Tăng dần số lượng đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách lên một tỷ lệ thích hợp hơn trong Quốc hội; giảm tối đa số đại biểu kiêm nhiệm là những người đang làm việc trong các cơ quan hành pháp, tư pháp.
- Tiếp tục phát huy tính chủ động, tích cực, ý thức trách nhiệm và đặc biệt là sự phối hợp chặt chẽ của cơ quan, tổ chức hữu quan trong công tác xây dựng và tổ chức thi hành pháp luật. 
- Đảm bảo tiến độ, chất lượng các dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội; ưu tiên việc hoàn thiện thể chế về tổ chức và hoạt động của các cơ quan Nhà nước trong Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa, thể chế kinh tế thị trường định hướng Xã hội chủ nghĩa, hội nhập quốc tế, bảo đảm tốt hơn quyền tự do dân chủ của công dân theo tinh thần Hiến pháp năm 2013.
- Khắc phục tình trạng ban hành luật khung, luật ống, tránh tình trạng luật quy định quá cụ thể mà không giao Chính phủ quy định chi tiết, hướng dẫn những vấn đề chưa ổn định, chưa chín, chưa được kiểm nghiệm trên thực tiễn để đảm bảo kịp thời điều chỉnh những vấn đề phát sinh, bất cập trong quá trình thi hành, góp phần đảm bảo tính ổn định, hiệu lực lâu dài của luật. 
- Tiếp tục đổi mới quy trình xây dựng pháp luật theo hướng phân công, phân nhiệm rõ ràng và phát huy tối đa khả năng, trách nhiệm của từng chủ thể, phù hợp với vị trí, vai trò của chủ thể đó trong quy trình lập pháp.
- Nghiên cứu việc đơn giản hóa, giảm bớt tầng nấc văn bản trong hệ thống pháp luật, thu gọn đầu mối cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Cần luật hóa đến mức tối đa những vấn đề quan trọng của đất nước thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội. Đặc biệt, trong việc quyết định những vấn đề liên quan đến ngân sách Nhà nước, thẩm quyền quyết định về ngân sách của Quốc hội cần phải được khẳng định bằng luật về ngân sách Nhà nước hằng năm.
- Áp dụng các thành tựu tiến bộ của công nghệ mới vào quy trình lập pháp. Ứng dụng công nghệ mới về thông tin và khai thác cơ sở dữ liệu toàn diện cũng như với sự hỗ trợ tích cực của trí tuệ nhân tạo, rút ngắn quy trình, tiết giảm thời gian, nâng cao chất lượng phân tích, phản biện về chính sách, đồng thời, xác định rõ thứ bậc ưu tiên và tác động chính sách trong các đạo luật.
- Tiếp tục đẩy mạnh công tác kiểm tra, rà soát văn bản đảm bảo chất lượng, hiệu quả, kịp thời, chính xác, gắn kết chặt chẽ công tác này với công tác xây dựng pháp luật và theo dõi thi hành pháp luật, đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ quản lý, chỉ đạo điều hành thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội.
- Phát huy vai trò của Nhân dân, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội, tăng cường thu hút các chuyên gia, nhà khoa học, người hoạt động thực tiễn tham gia vào quá trình xây dựng, hoàn thiện pháp luật./.

TS. Nguyễn Thị Dung

Viện Nghiên cứu lập pháp

Chú thích:

(1) Nhiệm kỳ Quốc hội khóa XII có 109 luật, pháp lệnh thuộc Chương trình chính thức, 35 luật, pháp lệnh thuộc Chương trình chuẩn bị;

(2) Nghị quyết số 48-NQ/TW đặt ra yêu cầu: 1) Tăng hợp lý tỉ lệ đại biểu chuyên trách, có trình độ, hiểu biết về pháp luật; (2) Xác lập cơ chế bảo đảm thực hiện quyền sáng kiến pháp luật của đại biểu Quốc hội; (3) Phát huy vai trò, trách nhiệm của Hội đồng Dân tộc và các ủy ban của Quốc hội trong việc chuẩn bị, thẩm tra dự án luật, pháp lệnh; (4) Tiếp tục đổi mới mạnh mẽ hơn cách thức thảo luận, thông qua luật, pháp lệnh; (5) Kiện toàn và nâng cao năng lực bộ máy giúp việc cho Quốc hội trong công tác xây dựng pháp luật; thành lập Viện Nghiên cứu lập pháp của Quốc hội; (6) Tăng cường hoạt động giải thích luật, pháp lệnh của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.

Tài liệu tham khảo:

1.     Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020;
2.     Hiến pháp năm 2013;
3.     Chính phủ, Báo cáo số 458/BC-CP ngày 09 tháng 10 năm 2019 về sơ kết 05 năm triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 (2014 - 2019);
4.     Báo cáo Tổng kết 10 năm thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020;
5.     Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2016;
6.     Báo cáo Tổng kết nhiệm kỳ Quốc hội khóa XII, XIII;
7.     Báo cáo số 1065/BC-UBTVQH13 tổng kết hoạt động của Ủy ban thường vụ Quốc hội nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII (2011 - 2016);
8.     Viện Nghiên cứu lập pháp, Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 2013 và thành tựu lập pháp trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, năm 2016;
9.     Viện Nghiên cứu lập pháp, Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam - Kế thừa, đổi mới và phát triển, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, năm 2017.