Thứ nhất, việc xác định mô hình tổ chức các cơ quan thanh tra:
Hiện nay, mô hình tổ chức của các cơ quan thanh tra được thiết lập theo mô hình tổ chức các cơ quan hành chính Nhà nước theo nguyên tắc ở đâu có hoạt động quản lý Nhà nước thì ở đó thành lập cơ quan thanh tra mà chưa xem xét đến nội dung, phạm vi, tính chất phức tạp của hoạt động quản lý Nhà nước. Hiện nay, ở các địa phương, nhất là cấp huyện và cấp sở, hệ thống các cơ quan thanh tra còn hạn chế về quy mô và phạm vi hoạt động, nhiều cơ quan thanh tra sở chỉ có 2-3 biên chế; thanh tra cấp huyện trung bình chỉ có 3-7 biên chế. Điều này dẫn đến các cơ quan thanh tra khó có thể thực hiện đầy đủ nhiệm vụ, quyền hạn của mình trên các lĩnh vực công tác. Việc xác định đối tượng thanh tra phải căn cứ vào quy mô, nội dung, tính chất của hoạt động quản lý, từ đó thiết lập tổ chức bộ máy các cơ quan thanh tra phù hợp. Trong phạm vi quản lý Nhà nước ở ngành, lĩnh vực, nếu phạm vi quản lý hẹp, nội dung quản lý không quá đặc thù, phức tạp thì nhiệm vụ thanh tra hoàn toàn có thể giao cho một cơ quan thanh tra theo cấp hành chính thực hiện mà không nhất thiết mỗi ngành, lĩnh vực lại thành lập một cơ quan thanh tra như hiện nay. Tương tự như vậy, ở cấp huyện với phạm vi địa bàn không quá rộng, dân số ít, không có nhiều cơ sở sản xuất kinh doanh, không có nhiều doanh nghiệp hoạt động thì cũng không nhất thiết phải thành lập một tổ chức thanh tra trên địa bàn mà có thể giao nhiệm vụ, quyền hạn của thanh tra huyện cho thanh tra tỉnh thực hiện.
Thứ hai, việc xây dựng và áp dụng trình tự, thủ tục tiến hành thanh tra:
Pháp luật về thanh tra hiện chỉ quy định trình tự, thủ tục chung áp dụng trong hoạt động thanh tra mà chưa có trình tự, thủ tục áp dụng riêng đối với từng loại hình thanh tra. Với hoạt động thanh tra hành chính, đối tượng thanh tra là cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hệ thống cơ quan hành chính Nhà nước và các doanh nghiệp Nhà nước, các đối tượng này ngoài việc chịu sự điều chỉnh của pháp luật thanh tra còn phải chấp hành các quy định của pháp luật về cán bộ, công chức, viên chức; chấp hành sự chỉ đạo của thủ trưởng cơ quan quản lý Nhà nước là đối tượng thanh tra. Vì vậy, khi tiến hành thanh tra, trình tự, thủ tục áp dụng cho nhóm đối tượng này có sự khác biệt và trong quan hệ phối hợp với đoàn thanh tra cũng có những thuận lợi nhất định.
Đối với cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp khu vực ngoài Nhà nước là đối tượng thanh tra của hoạt động thanh tra chuyên ngành, trình tự, thủ tục tiến hành thanh tra có sự khác biệt đối với hoạt động thanh tra hành chính. Trong hoạt động thanh tra chuyên ngành, đoàn thanh tra có thể áp dụng các biện pháp xử phạt vi phạm hành chính, áp dụng các biện pháp cưỡng chế đối với đối tượng thanh tra, nhưng đối với hoạt động thanh tra hành chính, việc xử lý kỷ luật đối với đối tượng thanh tra là cán bộ, công chức, viên chức phải tuân theo các trình tự, thủ tục do pháp luật thanh tra và pháp luật cán bộ, công chức, viên chức quy định. Vì vậy, việc xác định đối tượng thanh tra có ý nghĩa khi xây dựng và áp dụng trình tự, thủ tục trong hoạt động thanh tra.
Thứ ba, việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động thanh tra:
Trong hoạt động thanh tra có nhiều đối tượng có liên quan mà đoàn thanh tra phải tiến hành kiểm tra, xác minh. Việc xác định rõ ràng, đầy đủ đối tượng thanh tra và đối tượng kiểm tra, xác minh sẽ bảo đảm cho hoạt động của đoàn thanh tra được thực hiện thuận lợi và bảo đảm cho các đối tượng có liên quan đến hoạt động thanh tra thực hiện đầy đủ, nghiêm túc quyền, nghĩa vụ của mình được pháp luật quy định, nhằm phòng ngừa tham nhũng, tiêu cực trong hoạt động thanh tra.
Mặt khác, việc xác định rõ ràng đối tượng thanh tra, đối tượng kiểm tra, xác minh sẽ giúp cho việc xác định nội dung, phạm vi thanh tra ngay từ khi xây dựng kế hoạch thanh tra. Trên thực tế, việc xác định rõ ràng đối tượng thanh tra phụ thuộc vào nhiều yếu tố, trong đó có nội dung thanh tra; quy định pháp luật về phân công nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể quản lý; quy chế làm việc, chế độ làm việc… Chính vì vậy, nếu đối tượng thanh tra không được xác định rõ ràng, cụ thể thì những chủ thể có liên quan đến đối tượng thanh tra sẽ rất rộng. Ngoài ra, trong quá trình thực hiện một nhiệm vụ cụ thể, có những đối tượng trực tiếp tác động lên kết quả công việc. Mỗi chủ thể này được giao quản lý hoặc thực hiện những công việc khác nhau và có quyền, nghĩa vụ khác nhau nên việc không quy định rõ đối tượng thanh tra sẽ khó xác định được phạm vi, nội dung và thời hạn thanh tra.
Việc xác định rõ đối tượng thanh tra có ý nghĩa khi đoàn thanh tra xây dựng kế hoạch tiến hành thanh tra, trong đó nếu cuộc thanh tra có nhiều đối tượng có liên quan (doanh nghiệp, cơ quan thuế, hải quan…) thì đoàn thanh tra phải có kế hoạch tiến hành kiểm tra, xác minh cụ thể, bảo đảm thực hiện đầy đủ nội dung, phạm vi của cuộc thanh tra, tránh tình trạng đang trong quá trình thanh tra phát sinh thêm nội dung, đối tượng cần xác minh gây ảnh hưởng đến tiến độ, chất lượng của cuộc thanh tra.
Thực tiễn hoạt động thanh tra cho thấy, việc xác định đối tượng thanh tra còn tồn tại một số bất cập, hạn chế, cả trên phương diện pháp lý và thực tế, cụ thể như sau:
Thứ nhất, pháp luật về thanh tra không quy định khái niệm đối tượng thanh tra, đối tượng có liên quan trong hoạt động thanh tra.
Luật Thanh tra năm 2010 và các văn bản hướng dẫn thi hành không đưa ra khái niệm về đối tượng thanh tra và đối tượng có liên quan đến hoạt động thanh tra. Tuy nhiên, trong khái niệm về thanh tra có đề cập đến nội hàm về đối tượng thanh tra. Luật Thanh tra năm 2010 quy định: “Thanh tra Nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Thanh tra Nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành” (khoản 1, Điều 3).
Luật Thanh tra năm 2010 cũng đưa ra khái niệm về hoạt động thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Cụ thể, “thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao” (khoản 2, Điều 3); “thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực” (khoản 3, Điều 3).
Có thể nhận thấy, Luật Thanh tra năm 2010 đã có sự không thống nhất khi quy định về đối tượng thanh tra trong hoạt động thanh tra. Trong khái niệm về thanh tra Nhà nước, đối tượng thanh tra được xác định là “việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn” của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Trong khái niệm về hoạt động thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, đối tượng thanh tra được xác định là “cơ quan, tổ chức, cá nhân”.
Luật Thanh tra năm 2010 không đưa ra khái niệm về đối tượng thanh tra (là chủ thể hay hoạt động), nhưng trong các điều luật khác hoặc các văn bản pháp luật hướng dẫn thi hành đều tiếp cận đối tượng thanh tra là cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân. Việc không đưa ra khái niệm về đối tượng thanh tra và đối tượng có liên quan trong các văn bản pháp luật về thanh tra đã gây khó khăn tới việc xác định nội dung, phạm vi, thời hạn thanh tra; là một trong những nguyên nhân dẫn tới hiện tượng một số đoàn thanh tra mở rộng phạm vi thanh tra, tiến hành kiểm tra, xác minh tới nhiều đơn vị, doanh nghiệp, làm ảnh hưởng đến hoạt động sản xuất, kinh doanh.
Thứ hai, pháp luật về thanh tra chưa xác định đầy đủ, rõ ràng về quyền của đối tượng có liên quan trong hoạt động thanh tra; chưa có cơ chế pháp lý đầy đủ, chặt chẽ để đối tượng thanh tra thực hiện quyền của mình trong hoạt động thanh tra.
Pháp luật hiện hành chưa có quy định cụ thể về quyền của các đối tượng có liên quan trong hoạt động thanh tra mà chỉ quy định nghĩa vụ của các chủ thể này trong việc cung cấp hồ sơ, tài liệu cho đoàn thanh tra; nghĩa vụ thực hiện kết luận, kiến nghị thanh tra. Về thực hiện quyền đối tượng thanh tra, cụ thể là thực hiện quyền khiếu nại đối với kết luận thanh tra, pháp luật về thanh tra chưa có cơ chế riêng biệt để đối tượng thanh tra thực hiện quyền khiếu nại đối với kết luận thanh tra một cách thuận lợi, phù hợp với tính chất hoạt động của đoàn thanh tra. Theo đó, việc khiếu nại đối với kết luận thanh tra được thực hiện theo pháp luật về khiếu nại. Nghị định 86/2011/NĐ-CP quy định thủ trưởng cơ quan thanh tra, thủ trưởng cơ quan quản lý Nhà nước đã có kết luận hoặc quyết định xử lý về thanh tra có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Quy định này cũng tương tự như thẩm quyền giải quyết trong khiếu nại hành chính, đó là việc cơ quan, tổ chức, đơn vị có quyết định hành chính bị khiếu nại thì người đứng đầu cơ quan đó có trách nhiệm giải quyết. Tuy nhiên, trong hoạt động thanh tra, thẩm quyền ra quyết định thanh tra thuộc hai chủ thể khác nhau: Thủ trưởng cơ quan quản lý Nhà nước và thủ trưởng cơ quan thanh tra.
Theo Luật Khiếu nại năm 2011, trình tự, thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với các chủ thể là khác nhau, được xác định theo thứ bậc hành chính. Nếu thủ trưởng cơ quan thanh tra ra quyết định thanh tra, thì họ là người giải quyết khiếu nại đối với kết luận thanh tra do mình ban hành (lần một) và thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai thuộc về thủ trưởng cơ quan quản lý Nhà nước cùng cấp. Điều đó cho thấy, việc giải quyết khiếu nại đối với kết luận thanh tra (xét về bản chất có nội dung giống nhau) lại do hai cấp khác nhau giải quyết và điều đó có thể dẫn đến kết quả giải quyết khác nhau và không đảm bảo sự bình đẳng đối với đối tượng thanh tra.
Thứ ba, tồn tại hiện tượng cán bộ, công chức cố tình thực hiện thanh tra vượt quá phạm vi, nội dung, đối tượng nhằm mục đích vụ lợi.
Cụ thể là việc không xác định đầy đủ các đối tượng có liên quan đến nội dung thanh tra trong quyết định thanh tra, kế hoạch thanh tra khi tiến hành thanh tra để thực hiện việc kiểm tra, xác minh với nhiều đối tượng; kiểm tra, xác minh tràn lan nhiều đối tượng khác nhau. Điều này dẫn đến cuộc thanh tra không có trọng tâm, trọng điểm, gây ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của đối tượng thanh tra, tới hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp; thủ trưởng cơ quan thanh tra khó quản lý thành viên đoàn thanh tra, có nguy cơ dẫn đến hành vi tham nhũng, tiêu cực trong hoạt động thanh tra.
Việc xác định đầy đủ, rõ ràng và thống nhất về đối tượng thanh tra có ý nghĩa quan trọng trong việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động thanh tra; góp phần bảo đảm tính công khai, minh bạch và phòng ngừa tham nhũng, tiêu cực trong hoạt động thanh tra. Để thực hiện mục tiêu này, cần tập trung thực hiện các giải pháp sau đây:
Một là, quy định khái niệm về đối tượng thanh tra, đối tượng có liên quan trong Luật Thanh tra và các văn bản hướng dẫn thi hành.
Hiện tại, pháp luật về thanh tra không quy định khái niệm về đối tượng thanh tra, đối tượng có liên quan trong hoạt động thanh tra. Do đó, trong quá trình sửa đổi, bổ sung Luật Thanh tra năm 2010 cần đưa khái niệm đối tượng thanh tra, đối tượng có liên quan vào Luật và các văn bản hướng dẫn thi hành. Đối tượng thanh tra nên được tiếp cận theo hướng là cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc thẩm quyền quản lý của thủ trưởng cơ quan quản lý Nhà nước cùng cấp với cơ quan được giao tiến hành thanh tra và các cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn liên quan trực tiếp tới nội dung thanh tra. Đối tượng thanh tra được xác định trong quyết định thanh tra hoặc các văn bản có liên quan đến hoạt động thanh tra; đối tượng thanh tra phải được xác định rõ ràng, đầy đủ và được công khai khi công bố quyết định thanh tra.
Hai là, quy định đầy đủ các vấn đề pháp lý về đối tượng có liên quan trong hoạt động thanh tra.
Luật Thanh tra cần quy định cụ thể quyền và nghĩa vụ của đối tượng có liên quan trong việc: Quyền từ chối cung cấp thông tin, tài liệu cho đoàn thanh tra khi đoàn thanh tra không thực hiện đầy đủ yêu cầu, trình tự thủ tục về cung cấp thông tin trong hoạt động thanh tra; yêu cầu cung cấp thông tin vượt quá phạm vi, nội dung thanh tra; quy định quyền giải trình về những vấn đề được nêu trong dự thảo kết luận thanh tra khi kết luận thanh tra đề cập đến những vi phạm của họ (tương tự như quyền của đối tượng thanh tra); quyền phản ánh, tố cáo đối với hành vi phạm của cán bộ thanh tra trong hoạt động thanh tra; quyền kiến nghị, khiếu nại đối với kết luận thanh tra, quyết định xử lý về thanh tra.
Luật Thanh tra cần thể chế hoá chế tài xử lý đối với đối tượng có liên quan cố tình không hợp tác với đoàn thanh tra trong việc cung cấp thông tin, tài liệu liên quan đến hoạt động thanh tra khi được đoàn thanh tra yêu cầu cung cấp theo đúng trình tự, thủ tục; nội dung thông tin, tài liệu có liên quan trực tiếp tới hoạt động thanh tra và trong phạm vi quản lý của chủ thể này; chế tài xử lý trong trường hợp không thực hiện đầy đủ kết luận thanh tra.
Ba là, xây dựng cơ chế khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong hoạt động thanh tra.
Theo quy định hiện hành, việc khiếu nại đối với kết luận thanh tra được thực hiện theo pháp luật về khiếu nại, quy định này là không phù hợp với những đặc thù của hoạt động thanh tra. Vì cơ chế giải quyết khiếu nại theo Luật Khiếu nại thuộc thẩm quyền, trách nhiệm của thủ trưởng các cơ quan hành chính, trong khi khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong hoạt động thanh tra cần được giải quyết trong phạm vi cơ quan thanh tra vì hoạt động thanh tra có những đặc thù mang tính nghiệp vụ và cơ chế hoạt động độc lập tương đối với hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước.
Vì vậy, Thanh tra Chính phủ cần ban hành cơ chế giải quyết khiếu nại riêng biệt trong hoạt động thanh tra, trong đó quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu của trưởng đoàn thanh tra, thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai là của thủ trưởng cơ quan thanh tra. Cơ chế giải quyết khiếu nại cũng cần quy định rõ vai trò, trách nhiệm của các đơn vị/bộ phậm tham mưu trong việc kiểm tra, xác minh vụ việc khiếu nại, tố cáo.
Bốn là, tăng cường trách nhiệm của người ra quyết định thanh tra, trưởng đoàn thanh tra trong việc kiểm soát hoạt động thanh tra.
Thực tế, bằng các biện pháp quản lý, nghiệp vụ, người ra quyết định thanh tra, trưởng đoàn thanh tra hoàn toàn có thể kiểm soát hoạt động của các thành viên đoàn thanh tra thông qua việc kiểm tra kế hoạch làm việc của các thành viên; phê duyệt danh sách các đối tượng cần kiểm tra, xác minh; yêu cầu đoàn thanh tra xây dựng kế hoạch kiểm tra, xác minh đối với những đối tượng có liên quan, có báo cáo kết quả cụ thể việc kiểm tra, xác minh...
Vì vậy, việc kiểm soát của người ra quyết định thanh tra, trưởng đoàn thanh tra nếu được làm tốt sẽ hạn chế được việc cán bộ, công chức thực hiện ngoài phạm vi, nội dung, đối tượng thanh tra, phòng ngừa tham nhũng, tiêu cực trong hoạt động thanh tra. Do đó, cần nâng cao vai trò, trách nhiệm của người ra quyết định thanh tra, trưởng đoàn thanh tra trong kiểm soát hoạt động thanh tra, góp phần phòng ngừa tham nhũng, tiêu cực trong hoạt động thanh tra./.
Ths. Lê Văn Đức
Phó Trưởng phòng, Viện Chiến lược và Khoa học thanh tra