Về mặt hình thức, kết luận thanh tra là một văn bản hành chính do cá nhân, cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành; phản ánh toàn diện, đầy đủ về kết quả cuộc thanh tra; là cơ sở pháp lý để tổ chức thực hiện những kiến nghị được nêu tại Báo cáo kết quả thanh tra của Đoàn thanh tra.

Kết luận thanh tra được người ra quyết định thanh tra ban hành để đánh giá, nhận xét, kết luận việc thực hiện chính sách, pháp luật; chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao của cơ quan, tổ chức và cá nhân được thanh tra; phát hiện sơ hở, thiếu sót trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật và các quy định của ngành để kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện, xử lý hành vi vi phạm pháp luật; bảo vệ lợi ích nhà nước, quyền lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức.

Nội dung của kết luận thanh tra là cơ sở pháp lý để Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước xử lý và chỉ đạo tổ chức thực hiện những nội dung được nêu trong kết luận thanh tra.

Trong hoạt động quản lý nhà nước, kết luận thanh tra hành chính là một văn bản có vai trò quan trọng, là cơ sở để Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp xem xét, từ đó ra quyết định xử lý đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc có hành vi vi phạm pháp luật; chấn chỉnh công tác quản lý; sửa đổi, bổ sung chính sách, pháp luật để nâng cao hiệu lực, hiệu quả của công tác quản lý nhà nước.

Trên thực tế, việc khiếu nại đối với kết luận thanh tra trong hoạt động thanh tra hành chính ít xảy ra so với kết luận thanh tra trong hoạt động thanh tra chuyên ngành. Sở dĩ có tình trạng này là do nội dung kết luận trong hoạt động thanh tra hành chính thường liên quan đến việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ, có nội dung và phạm vi rộng, nhiều khi liên quan đến trách nhiệm của tập thể, nhiều cơ quan, tổ chức, trong chừng mực nào đó còn liên quan đến sự chỉ đạo, điều hành của cơ quan quản lý cấp trên. Việc xử lý đối với kết luận thanh tra hành chính thông thường phải trải qua nhiều thủ tục khác nhau, để làm rõ trách nhiệm tập thể, cá nhân có khuyết điểm, sai phạm thì Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước phải tổ chức kiểm điểm, họp hội đồng để đưa ra hình thức kỷ luật. Trong trường hợp này, nếu có khiếu nại thì đối tượng thanh tra khiếu nại quyết định xử lý về thanh tra, khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức, không phải khiếu nại kết luận thanh tra.

Còn nội dung kết luận thanh tra chuyên ngành thường là vấn đề về chuyên môn, nghiệp vụ, nội dung rõ ràng, cụ thể, có khi chưa ra quyết định xử phạt đã gây ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của đối tượng thanh tra nên việc khiếu nại đối với kết luận thanh tra trong hoạt động thanh tra chuyên ngành là phổ biến hơn.

Do đó cần phải có một cơ sở có tính khoa học quy định một cách rõ ràng về quyền khiếu nại đối với kết luận thanh tra nhất là thanh tra hành chính.

Dựa theo các văn bản luật về thanh tra thì kết luận thanh tra là một văn bản hành chính do cơ quan có thẩm quyền ban hành. Văn bản này được ban hành dựa trên một quá trình làm việc của Đoàn thanh tra để đánh giá, kết luận và kiến nghị xử lý về những vấn đề liên quan đến nội dung thanh tra. Nội dung của kết luận thanh tra là cơ sở để Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước xử lý và chỉ đạo tổ chức thực hiện những nội dung được nêu trong kết luận thanh tra. Mà chưa bao giờ đưa ra định nghĩa kết luận thanh tra là gì?

Tuy nhiên, những đặc tính của kết luận thanh tra nêu trên mới chỉ phản ánh về nội dung, hình thức của kết luận thanh tra, chưa xác định rõ về tính chất pháp lý của kết luận thanh tra. Về nguyên tắc, muốn xác định được kết luận thanh tra có phải là đối tượng của khiếu nại hành chính hay không phải xác định được bản chất pháp lý của nó. Cụ thể là xác định kết luận thanh tra có phải là quyết định hành chính không. Hiện nay, có một số văn bản pháp luật đưa ra khái niệm về quyết định hành chính và chúng ta cần phải xem xét kết luận thanh tra có phải là quyết định hành chính hay không.

Vậy quyết định hành chính là gì? Theo Luật ban hành quyết định hành chính “Quyết định hành chính là văn bản áp dụng pháp luật do cơ quan, người có thẩm quyền được quy định tại khoản 1 Điều 2 Luật này ban hành theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm giải quyết vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, nghĩa vụ, lợi ích của một, một số đối tượng xác định hoặc nhằm giải quyết một vấn đề liên quan đến lợi ích cộng đồng, được nhà nước bảo đảm thực hiện” như vậy quyết định hành chính là văn bản áp dụng pháp luật

Và căn cứ được coi là một quyết định hành chính phải có những đặc điểm sau: Quyết định hành chính mang tính quyền lực Nhà nước: Tính quyền lực nhà nước trước hết thể hiện ở chỗ quyết định hành chính được ban hành bởi nhiều chủ thể khác nhau. Ngoài ra, tính quyền lực nhà nước còn được thể hiện ở việc đảm bảo thi hành các quyết định hành chính trong thực tế. Bởi lẽ về nguyên tắc, mọi quyết định hành chính đều phải được thi hành, kể cả những quyết định có sự phản kháng từ phía đối tượng quản lý, có nghĩa là quyết định sẽ được đảm bảo bằng biện pháp cưỡng chế của nhà nước khi cần thiết.

Tính pháp lý của quyết định hành chính: Quyết định hành chính là kết quả của sự thể hiện ý chí của nhà nước. Mặc dù khi ban hành quyết định, chủ thể quản lý hành chính có thể xem xét, lấy ý kiến của đối tượng tác động của quyết định về những vấn đề có liên quan đến nội dung của quyết định, nhưng ý kiến đó chỉ có giá trị tham khảo, nhằm giảm bớt khả năng nhìn nhận một cách phiến diện từ phía cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Vì vậy, trong quyết định hành chính, ý chí của nhà nước thể hiện một cách tập trung nhất. Do vậy, các quyết định do Nhà nước ban hành đều có những giá trị về mặt pháp lý.

Được ban hành theo những hình thức và thủ tục do pháp luật quy định: Do đóng vai trò quan trọng và phạm vi ảnh hưởng của quyết định hành chính đối với đời sống xã hội, quyết định hành chính được ban hành theo những trình tự và thủ tục chặt chẽ được pháp luật quy định.

Do đó, có thể nói, kết luận thanh tra (trong hoạt động thanh tra hành chính) không phải là một quyết định hành chính vì các yếu tố sau:

Không trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt một quan hệ pháp luật cụ thể.

Không thoả mãn yếu tố của tính quyền lực nhà nước - nghĩa là bắt buộc các chủ thể phải thi hành, nếu không thi hành sẽ bị áp dụng các biện pháp cưỡng chế hoặc các biện pháp khác. Mặc dù pháp luật thanh tra có những quy định cụ thể về trách nhiệm xử lý và chỉ đạo việc thực hiện kết luận thanh tra của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước, trong đó có việc xử lý, yêu cầu hoặc kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý sai phạm về kinh tế; xử lý, yêu cầu hoặc kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý cán bộ, công chức, viên chức có hành vi vi phạm pháp luật… Tuy nhiên, đây là trách nhiệm tổ chức “thực hiện” kết luận thanh tra, không phải trách nhiệm “thi hành” mang tính cưỡng chế. Vì bản chất hoạt động của cơ quan thanh tra là tham mưu, giúp việc cho Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước. Việc thực hiện kết luận thanh tra đến đâu, ở mức độ nào thuộc thẩm quyền, trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước, các cơ quan thanh tra chỉ có trách nhiệm theo dõi, đôn đốc việc thực hiện kết luận thanh tra trên thực tế.

Như vậy, việc Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước xem xét kết luận thanh tra và ra quyết định xử lý cụ thể là một thủ tục bắt buộc sau thanh tra. Thủ tục này đã cho thấy rõ kết luận thanh tra không thể thay thế một quyết định cho dù nội dung của quyết định trùng với những nội dung mà kết luận thanh tra đã đề xuất. Rõ ràng, kết luận thanh tra xét về bản chất là cơ sở để Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước tổ chức thực hiện kết luận thanh tra. Giá trị pháp lý của kết luận thanh tra thể hiện ở chỗ kết luận thanh tra là một căn cứ, cơ sở quan trọng đối với thủ trưởng cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Thủ trưởng cơ quan quản lý hành chính nhà nước sẽ xem xét kết luận của cơ quan thanh tra, từ đó ra quyết định xử lý đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật. Kết luận thanh tra là căn cứ để người có thẩm quyền thực hiện các hành vi pháp lý khác, nó không trực tiếp làm phát sinh, thay đổi, hạn chế hay chấm dứt quyền, nghĩa vụ, lợi ích của một chủ thể nhất định. Vì vậy, việc quy định quyền khiếu nại đối với kết luận thanh tra (trong hoạt động thanh tra hành chính) cần phải được cân nhắc để bảo đảm cơ sở pháp lý vững chắc./.

                                                          Ngọc Xinh

Thanh Tra tỉnh Cà Mau

Tài liệu tham khảo:

-  Luật thanh tra 2010.

- Luật Khiếu nại 2011

- Điều 3 Luật Tố tụng hành chính 2015.

- Luật Ban hành quyết định hành chính 2017

- Nghị định số 86/2011/NĐ-CP về giải quyết khiếu nại trong hoạt động thanh tra.