Hình thức đầu tư BT được huy động nguồn lực từ tài sản công (trong đó có đất đai) để phát triển hạ tầng. Trong khi nguồn vốn ngân sách Nhà nước (NSNN) còn hạn hẹp; ngân sách chi cho đầu tư hạ tầng còn hạn chế, việc thu hút nguồn lực từ nước ngoài còn nhiều khó khăn thì việc kêu gọi các nguồn vốn đầu tư ngoài ngân sách, đặc biệt là các mô hình hợp tác công tư được xem là giải pháp vô cùng hiệu quả.
Kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội là nền tảng của mỗi quốc gia; trong đó, kết cấu hạ tầng giao thông (KCHTGT) và hạ tầng đô thị có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, là nền tảng để thúc đẩy kinh tế - xã hội. Các dự án BT giao thông đã phát huy hiệu quả khi mỗi dự án hoàn thành, đưa vào khai thác. Bộ mặt giao thông vận tải đã có nhiều thay đổi, chất lượng công trình được nâng lên đã giúp giảm ùn tắc giao thông, rút ngắn khoảng cách, tiết kiệm chi phí vận chuyển, phát triển hạ tầng đô thị, góp phần tạo môi trường thuận lợi cho đầu tư phát triển, hội nhập kinh tế trong khu vực và thế giới.
Lỗ hổng thất thoát tài sản, ngân sách Nhà nước
Trong Báo cáo tổng hợp kết quả kiểm toán năm 2018 gửi các Đại biểu Quốc hội tại kỳ họp thứ 7 Quốc hội khóa 14, Kiểm toán Nhà nước (KTNN) công bố kết quả kiểm toán 07 dự án BT cho thấy, các dự án BT thực chất là sử dụng nguồn lực ngân sách Nhà nước thuộc nhiệm vụ chi ngân sách của các cấp chính quyền nhưng không quy định phải là dự án cần thiết, thực sự cấp bách là chưa phù hợp với các quy định hiện hành; hầu hết các dự án chỉ định thầu, làm giảm tính cạnh tranh.
Đưa dẫn chứng cụ thể, Dự án giải quyết ngập do triều khu vực TP. Hồ Chí Minh có xét đến yếu tố biến đổi khí hậu (giai đoạn 1) không hề đề xuất thông qua HĐND; Dự án xây dựng tuyến đường từ đường Lê Đức Thọ đến khu đô thị mới Xuân Phương thì lựa chọn Nhà đầu tư thiếu năng lực tài chính; thiết kế dự toán không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền thẩm định, phê duyệt là nguyên nhân gây thất thoát ngân sách lớn.
Bên cạnh đó, các Dự án: Dự án Xây dựng tuyến đường từ đường Lê Đức Thọ đến Khu đô thị mới Xuân Phương; Dự án phân kỳ đầu tư giai đoạn 1 - Xây dựng công trình đường Hồ Chí Minh đoạn La Sơn - Túy Loan, tỉnh Thừa Thiên Huế và TP. Đà Nẵng theo hình thức BT; Dự án giải quyết ngập do triều khu vực TP. Hồ Chí Minh có xét đến yếu tố biến đổi khí hậu (giai đoạn 1) thì thương thảo, ký hợp đồng chưa đảm bảo quy định.
Đơn cử như tại Dự án đầu tư xây dựng Nút giao thông trung tâm quận Long Biên có điều khoản hợp đồng thiếu chặt chẽ như chưa có quy định cụ thể hình thức thưởng phạt khi vi phạm tiến độ, giá trị và phương pháp xác định giá trị quyền sử dụng đất, lịch biểu giao đất của dự án khác.
Đặc biệt, Dự án giải quyết ngập do triều khu vực TP. Hồ Chí Minh có xét đến yếu tố biến đổi khí hậu (giai đoạn 1) có nội dung Phụ lục Hợp đồng BT xác định giá trị quyết toán dự án BT Nhà đầu tư chuyển nhượng cho UBND TP. Hồ Chí Minh không bao gồm thuế GTGT là chưa phù hợp với Điều 3, Điều 5, Luật thuế GTGT, dẫn đến thiếu số thuế GTGT đầu ra phải nộp vào NSNN đến 31/12/2017 là 282,9 tỷ đồng, trong khi Doanh nghiệp dự án đã đề xuất và được Cục Thuế TP. Hồ Chí Minh thực hiện thủ tục hoàn thuế GTGT 267,7 tỷ đồng.
Có thể nói, việc giao đất chỉ định cho nhà đầu tư là trái với quy định của Luật Đất đai; việc không quy định cụ thể thời điểm giao đất dẫn đến có dự án được giao đất trước khi thực hiện dự án BT, có dự án được giao đất trong khi thực hiện dự án BT như Dự án Xây dựng tuyến đường từ đường Lê Đức Thọ đến Khu đô thị mới Xuân Phương. Và còn có dự án BT đã hoàn thành nhưng chưa giao đất như Dự án đầu tư xây dựng Nút giao thông trung tâm quận Long Biên; xây dựng tuyến đường liên tỉnh Hà Nội - Hưng Yên.
Hay, việc tạm tính tiền sử dụng đất để xác định giá trị đối ứng khi giao đất cho dự án BT tại thời điểm thực hiện dự án BT dễ dẫn đến thất thoát NSNN. Điển hình như Dự án Xây dựng tuyến đường từ đường Lê Đức Thọ đến Khu đô thị mới Xuân Phương: Do giá trị hợp đồng BT tạm xác định theo tổng mức đầu tư được duyệt thường cao hơn thực tế thực hiện, thời gian thi công các dự án BT dài và tiền sử dụng đất tạm tính chưa sát đúng nên giá trị tiền sử dụng đất Nhà đầu tư phải nộp NSNN khi được giao đất đối ứng tại thời điểm thực hiện dự án thường thấp hơn giá trị khi quyết toán công trình BT.
Ngoài ra, xác định giá đất theo phương pháp thặng dư tại Thông tư số 145/2007/TT-BTC ngày 06/12/2007 của Bộ Tài chính và số 36/2014/TT-BTNMT ngày 30/6/2014 của Bộ Tài nguyên & Môi trường cho phép tính chi phí dự phòng trong chi phí phát triển còn bất hợp lý, không sát hoặc phụ thuộc yếu tố chủ quan dẫn đến giá đất thấp, không sát giá thị trường làm thất thoát lớn tài sản, NSNN. Trường hợp tại Dự án Khu đô thị mới Xuân Phương, mặc dù Hợp đồng BT ký thống nhất tiền sử dụng đất đối ứng với giá trị dự án BT theo nguyên tắc ngang giá, cùng thời điểm ký kết Hợp đồng BT và giá không đổi, nên không có yếu tố dự phòng, nhưng do áp dụng phương pháp thặng dư quy định tại Thông tư số 145/2007/TT-BTC và Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT nên vẫn xác định phí phát triển bao gồm cả dự phòng 323,2 tỷ đồng làm giảm tiền sử dụng đất phải nộp tương ứng 323,2 tỷ đồng. Rõ ràng, đây chính là lỗ hổng lớn nhất làm thất thoát tài sản, NSNN.
Một thực trạng đáng báo động nữa liên quan tới các dự án BT thực hiện chủ yếu bằng vốn vay, làm tăng chi phí đầu tư dự án, tiềm ẩn nhiều rủi ro trong quá trình thực hiện; tính lãi vay trên phần vốn không phải đi vay vào quyết toán không theo quy định hợp đồng. Cụ thể, như Dự án Đường liên tỉnh Hà Nội - Hưng Yên 10,3 tỷ đồng; xác định lãi vay chưa chính xác (Dự án Đường liên tỉnh Hà Nội - Hưng Yên 3,7 tỷ đồng; Nút giao thông trung tâm quận Long Biên 150,2 tỷ đồng); sử dụng vốn dự án thanh toán một số chi phí chưa phù hợp quy định (Dự án đầu tư xây dựng công trình khôi phục, cải tạo Quốc lộ 20 đoạn Km 0+00 – Km 123+105,17 trên địa phận hai tỉnh: Đồng Nai và Lâm Đồng theo hình thức hợp đồng BT...
Biệt thự, chung cư nhanh chóng mọc lên xung quanh tuyến đường BT do Tasco xây dựng. Ảnh minh họa: Lê Hiếu
Cần hạn chế tối đa việc chỉ định nhà thầu
Luật sư Trương Anh Tú (Chủ tịch TAT Law Firm) cho rằng, chủ trương về BT là một chủ trương đúng đắn. Tuy nhiên, hiện, đang tồn tại một hiện tượng rất phổ biến trong BT là giá trị công trình thực tế bị đội lên rất nhiều. Tiền đất phải nộp cho Nhà nước thường bị định giá thấp, do thời điểm ký hợp đồng BT giao đất có giá trị đất tương đối thấp. Nhưng, khi các công ty xây dựng xong và chuyển giao công trình cho Nhà nước thì sau nhiều năm giá trị tiền sử đất tăng lên rất nhiều.
“Cơ quan có thẩm quyền đã không hề tính đến biến động của giá đất đến khi công trình hoàn thành, không tính đến yếu tố địa tô tăng lên khi nhiều con đường, cơ sở hạ tầng được làm lại chính khu đất giao cho Nhà đầu tư”, ông Tú nhấn mạnh. Thời điểm thanh toán và giao đất là một vấn đề rất quan trọng. Điều này cho thấy kẽ hở của pháp luật. Các công đoạn thực hiện đều phụ thuộc vào quan điểm của người trực tiếp triển khai, và việc thực hiện chẳng có gì sai khi các quy định không cụ thể rõ ràng.
Luật sư Trương Anh Tú Chủ tịch TAT Law Firm. Ảnh: L.A
Luật sư Trương Anh Tú cho biết thêm, hiện tượng BT đang là thách thức cho cơ chế của Nhà nước khi mà rất nhiều doanh nghiệp đã và đang nhắm đến việc “thâu tóm” đất vàng bằng nhiều cách rất khác nhau. “Thực tế, tôi được biết, có nhiều doanh nghiệp thích một mảnh đất nào đó để làm Dự án bất động sản. Thế nhưng, vì dự án này chưa có đầy đủ kết cấu hạ tầng, nếu như họ vào xây dựng thì tốn thêm chi phí về hạ tầng và chi phí nộp tiền sử dụng đất cho Nhà nước rất nhiều. Thế nên họ đã vẽ ra một con đường”, ông Tú nói. Đáng ngạc nhiên là chính quyền địa phương lại chấp nhận ngay phương án BT này. Phương án đưa ra là doanh nghiệp sẽ xây dựng cho địa phương một con đường để đổi lấy đất vàng xung quanh. Mà rõ là bản chất thực tế, con đường này tương lai sẽ phục vụ cho dự án của doanh nghiệp đó. Họ đã thành công khi “mượn đầu heo nấu cháo”, được cả đất, được cả đường.
"Việc thực hiện dự án BT theo hình thức đổi đất lấy hạ tầng còn thiếu chặt chẽ, minh bạch; chưa có cơ chế, chính sách rõ ràng. Cơ chế lựa chọn các Nhà đầu tư thực hiện Dự án BT thường là hình thức chỉ định Nhà đầu tư là trái với Luật Đấu thầu. Những điều này tạo lỗ hổng để thất thoát ngân sách và tài sản công”, Luật sư Tú khẳng định.
Như vậy, theo quan điểm của Luật sư, việc cần làm hiện nay là phải sớm khắc phục lại cơ chế nhằm triển khai BT làm sao sử dụng hiệu quả Công sản Nhà nước, tránh những trường hợp lợi dụng những trường hợp “mượn đầu heo nấu cháo” như đã nêu trên.
Muốn làm được, chúng ta cần xác định đúng giá trị của cả công trình hạ tầng và tài sản công đem đổi. Khi các quy định về việc xác định giá trị không cụ thể, thiếu minh bạch, nhất là tồn tại nhiều khoảng trống thì nguy cơ tham nhũng lớn luôn gắn với các dự án BT. Cụ thể hơn, khi quyết định một dự án BT cần thực hiện phân tích chi phí - lợi ích để làm rõ việc thực hiện dự án BT có lợi hơn hay thực hiện cơ chế Nhà nước "đổi" tài sản công để đầu tư hạ tầng có lợi hơn, như vậy sẽ dẫn tới hiệu quả về quản lý và sử dụng tài sản công.
“Chúng ta không nên cho phép giao đất để trả cho Nhà đầu tư hạ tầng trước khi nghiệm thu, hoàn thành đánh giá chất lượng và định giá giá trị. Để công khai và minh bạch, khi triển khai các dự án BT cần thực hiện phương thức đấu thầu dự án, kết hợp đấu giá các lô đất vừa đủ để thực hiện dự án. Cần hạn chế tối đa việc chỉ định nhà thầu”, Chủ tịch TAT Law Firm hiến kế./.
Lan Anh