1. Một số vấn đề chung về căn cứ xây dựng kế hoạch thanh tra
Kế hoạch thanh tra (KHTT) là khái niệm đã được ghi nhận trong Luật Thanh tra năm 2010, theo đó: “KHTT là văn bản xác định nhiệm vụ chủ yếu về thanh tra của cơ quan thực hiện chức năng thanh tra trong một năm do thủ trưởng cơ quan thực hiện chức năng thanh tra xây dựng để thực hiện định hướng chương trình thanh tra và yêu cầu quản lý của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp”. Pháp luật hiện hành cũng quy định rõ yêu cầu đối với KHTT là phải “xác định rõ mục đích, yêu cầu thanh tra; phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra; đơn vị chủ trì, đơn vị phối hợp thanh tra và các nội dung khác (nếu có)”(1). Như vậy, có thể đưa ra khái niệm chung: KHTT là tổng thể các nhiệm vụ thanh tra chủ yếu của cơ quan thực hiện chức năng thanh tra trong một năm trong đó xác định rõ chủ thể, đối tượng, nội dung, thời gian thực hiện của từng nhiệm vụ. Theo Luật Thanh tra, cơ quan thực hiện chức năng thanh tra bao gồm: (i) Cơ quan thanh tra nhà nước: Thanh tra Chính phủ; thanh tra bộ, cơ quan ngang bộ (sau đây gọi chung là thanh tra bộ); thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là thanh tra tỉnh); thanh tra sở; thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là thanh tra huyện); (ii) Cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành.
KHTT có mối liên hệ mật thiết và phục vụ trực tiếp cho hình thức thanh tra theo kế hoạch. Theo quy định của pháp luật hiện hành, hoạt động thanh tra được thực hiện theo một trong ba hình thức: Thanh tra theo theo kế hoạch, thanh tra thường xuyên hoặc thanh tra đột xuất. Thanh tra theo kế hoạch được tiến hành theo kế hoạch đã được phê duyệt. Thanh tra thường xuyên được tiến hành trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Thanh tra đột xuất được tiến hành khi phát hiện cơ quan, tổ chức, cá nhân có dấu hiệu vi phạm pháp luật, theo yêu cầu của việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng hoặc do thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền giao(2). Trong ba hình thức này, hình thức thanh tra theo kế hoạch và thanh tra đột xuất có sự phân biệt tương đối rõ rệt, thanh tra theo kế hoạch chỉ được thực hiện khi trước đó đã có KHTT được phê duyệt bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền, thanh tra đột xuất được thực hiện khi phát hiện dấu hiệu vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Tuy nhiên, trên thực tế, sự phân biệt giữa hai hình thức này chỉ mang tính chất tương đối, trong nhiều trường hợp là không rõ ràng. Tuỳ thuộc vào tính chất cấp bách của nhiệm vụ thanh tra, cơ quan thực hiện chức năng thanh tra phải tiến hành ngay hoặc có thể bổ sung vào KHTT để thực hiện.
KHTT có vai trò, ý nghĩa quan trọng trong hoạt động thanh tra. Để bảo đảm những vai trò, ý nghĩa đó, KHTT phải bảo đảm những yêu cầu căn bản:
Thứ nhất, KHTT phải bám sát nội dung, yêu cầu của công tác quản lý nhà nước của Chính phủ, địa phương, bộ, ngành, phù hợp với định hướng chương trình thanh tra của Chính phủ và hướng dẫn của cơ quan thanh tra nhà nước cấp trên. Đây là yêu cầu cơ bản, quan trọng đầu tiên nhằm bảo đảm vai trò của hoạt động thanh tra là chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước và yêu cầu tăng cường quản lý nhà nước trong hoạt động thanh tra, tăng cường tính hệ thống của ngành Thanh tra.
Thứ hai, KHTT phải bảo đảm tính khách quan và có căn cứ. Việc lựa chọn phạm vi về nội dung, đối tượng, thời kỳ thanh tra để đưa vào KHTT phải dựa trên các tiêu chí khoa học. Không được lựa chọn tùy tiện theo ý muốn chủ quan của cá nhân.
Thứ ba, KHTT phải có trọng tâm, trọng điểm, những vấn đề nổi cộm, bức xúc, tập trung vào một hoặc một số lĩnh vực quản lý nhà nước xảy ra nhiều sai phạm, có dấu hiệu cho thấy chính sách, pháp luật trong lĩnh vực đó có sơ hở, bất cập, không phù hợp với thực tế.
Thứ tư, nội dung của KHTT phải rõ ràng, cụ thể, phải thể hiện được phạm vi về nội dung, đối tượng, thời kỳ thanh tra và thời gian tiến hành thanh tra, đơn vị chủ trì, đơn vị phối hợp thực hiện, căn cứ xác định các nhiệm vụ trong KHTT.
Thứ năm, KHTT phải có tính khả thi, bảo đảm khả năng thực hiện trên thực tế của cơ quan thanh tra. Tính khả thi của KHTT đòi hỏi số lượng và nội dung nhiệm vụ thanh tra trong KHTT phải phù hợp với số lượng và chất lượng của đội ngũ công chức thanh tra, phù hợp với yêu cầu thực hiện các nhiệm vụ khác của cơ quan thanh tra như giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng, dự phòng khả năng được giao nhiệm vụ thanh tra đột xuất.
Căn cứ xây dựng KHTT là những yếu tố mà cơ quan thanh tra nhà nước phải dựa vào đó để xác định các nhiệm vụ thanh tra chủ yếu. Xuất phát từ những yêu cầu đối với KHTT nêu trên, có thể xác định ba nhóm căn cứ chủ yếu cần phải dựa vào để xây dựng KHTT bao gồm: Căn cứ pháp lý, căn cứ chính trị, căn cứ thực tiễn.
Căn cứ pháp lý là tất cả những quy định của pháp luật hiện hành về phạm vi thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thực hiện chức năng thanh tra và cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp cũng như các quy định trực tiếp về thẩm quyền, trách nhiệm, nội dung, phương thức xây dựng KHTT. Trong những căn cứ pháp lý này, quy định về phạm vi, thẩm quyền quản lý của cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp với cơ quan thanh tra nhà nước cần được xem xét kỹ lưỡng. Cơ quan thanh tra nhà nước không thể đưa vào KHTT đối tượng, nội dung không thuộc thẩm quyền quản lý của cấp mình. Ví dụ, cơ quan thanh tra tỉnh không thể thanh tra hành chính một doanh nghiệp nhà nước không do chủ tịch UBND tỉnh thành lập.
Căn cứ chính trị là những yêu cầu quản lý nhà nước của Chính phủ, địa phương, bộ, ngành và những hướng dẫn, chỉ đạo của cơ quan thanh tra nhà nước cấp trên. Căn cứ này thể hiện tính chất gắn bó và vai trò thiết yếu của hoạt động thanh tra trong quản lý nhà nước. Hoạt động thanh tra phục vụ hoạt động quản lý nhà nước, vì vậy KHTT phải thể hiện được yêu cầu của quản lý nhà nước của Chính phủ, địa phương, bộ, ngành đồng thời cũng thể hiện tính hệ thống, tính độc lập tương đối của cơ quan thanh tra.
Căn cứ thực tiễn là những thông tin từ thực tiễn giúp cơ quan thanh tra xác định được cụ thể các nhiệm vụ thanh tra. Căn cứ thực tiễn bao gồm:
(i) Căn cứ đánh giá thực tế của cơ quan thanh tra về nguy cơ xảy ra sai phạm lớn, nguy cơ xuất hiện sơ hở, bất cập trong cơ chế, chính sách, pháp luật trong lĩnh vực quản lý nhà nước cụ thể. Đây là căn cứ quan trọng nhất để xác định nội dung, đối tượng cần tiến hành thanh tra. Để có được kết quả đánh giá này cần dựa vào các tiêu chí đánh giá cụ thể:
Tiêu chí 1: Mức độ tuân thủ pháp luật của đối tượng quản lý. Tiêu chí này được xác định dựa trên nguyên tắc quản lý rủi ro trong quản lý nhà nước nói chung, trong hoạt động thanh tra, kiểm tra nói riêng. Bản chất của nguyên tắc này là theo dõi việc tuân thủ pháp luật của đối tượng quản lý theo các tiêu chí theo dõi cụ thể, xác định nguy cơ sai phạm lớn từ những sai phạm nhỏ hoặc những dấu hiệu bất thường trong hoạt động của đối tượng quản lý. Đối tượng có nguy cơ sai phạm lớn tức là tiểm ẩn rủi ro cao thì phải tiến hành thanh tra, kiểm tra. Ví dụ, trong lĩnh vực quản lý thuế, cơ quan quản lý thuế đánh giá việc tuân thủ pháp luật thuế của người nộp thuế theo các tiêu chí nhất định, tiến hành phân loại mức độ rủi ro của người nộp thuế. Tuỳ thuộc vào mức độ rủi ro cao hay thấp, cơ quan thuế sẽ tiến hành thanh tra hoặc kiểm tra.
Thanh tra theo nguyên tắc quản lý và phân tích rủi ro được áp dụng rộng rãi trên thế giới trong nhiều ngành, lĩnh vực, nhất là các ngành, lĩnh vực như thuế, hải quan, ngân hàng. Nguyên tắc này cũng được áp dụng tại Việt Nam những năm gần đây trong một số ngành, lĩnh vực và cho thấy hiệu quả khá rõ nét. Việc xác định nội dung, đối tượng thanh tra trên cơ sở phương pháp này vừa bảo đảm công khai, minh bạch vừa giúp cho hoạt động thanh tra có trọng tâm, trọng điểm. Tiêu chí về mức độ tuân thủ của đối tượng quản lý có thể được áp dụng trong hoạt động thanh tra, kiểm tra chuyên ngành. Tuy nhiên, để áp dụng hiệu quả tiêu chí này, cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành phải có đủ công cụ, phương tiện cần thiết để tổng hợp và xử lý thông tin một cách chính xác, khách quan và đầy đủ.
Tiêu chí 2: Thông tin về khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh sai phạm của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Tiêu chí này giúp xác định dấu hiệu, nguy cơ lạm dụng quyền lực nhà nước, nguy cơ xảy ra sai phạm, tham nhũng, tiêu cực trong hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân được trao quyền quản lý nhà nước, dấu hiệu xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Thông tin về khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh của cơ quan, tổ chức, cá nhân được tập hợp chủ yếu ở đầu mối là các cơ quan tiếp công dân ở Trung ương và địa phương. Tại đây, các đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh được rà soát, sàng lọc và phân loại bước đầu, sau đó được chuyển đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết. Đơn thư sau khi được tiếp nhận về cơ bản là những thông tin có căn cứ, đáng tin cậy, cần thiết được xem xét, cân nhắc trong quá trình xây dựng KHTT. Tiêu chí này có thể được sử dụng hiệu quả trong hoạt động thanh tra hành chính, hướng đến mục đích kiểm soát quyền lực nhà nước - vai trò quan trọng của hoạt động thanh tra.
Tiêu chí 3: Thông tin về vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật được đăng tải trên các phương tiện thông tin đại chúng, được dư luận xã hội quan tâm. Báo chí và các phương tiện thông tin đại chúng khác ngày càng đóng vai trò quan trọng trong đời sống chính trị - xã hội. Thông tin do báo chí đăng tải có thể gây ra những tác động rất lớn theo cả hai chiều hướng tích cực và tiêu cực. Do vậy, thông tin từ báo chí, đặc biệt là thông tin về vụ việc có dấu hiệu vi phạm cần được xem xét một cách kỹ lưỡng. Cơ quan thanh tra có thể lựa chọn những thông tin rõ ràng, có sở sở làm căn cứ để xác định nhiệm vụ thanh tra. Thực tế thời gian qua cũng cho thấy, rất nhiều vụ việc tham nhũng, tiêu cực được phát hiện từ những thông tin ban đầu đăng tải trên báo chí và các phương tiện truyền thông.
Tiêu chí thông tin về vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật được đăng tải trên các phương tiện thông tin đại chúng, được dư luận xã hội quan tâm có thể được sử dụng để xây dựng KHTT trong cả hoạt động thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Xem xét, sử dụng tiêu chí này một cách có hiệu quả chính là thể hiện trách nhiệm giải trình của Nhà nước trước xã hội và người dân.
Một vấn đề cần bàn thêm ở đây là việc sử dụng tiêu chí này trong quá trình xây dựng KHTT có trùng lặp với căn cứ tiến hành thanh tra đột xuất khi phát hiện dấu hiệu vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân hay không. Có quan điểm cho rằng, nếu căn cứ vào dấu hiệu vi phạm pháp luật để tiến hành thanh tra thì đó phải được xác định là thanh tra đột xuất. Quan điểm này có điểm chưa hợp lý bởi lẽ hoạt động thanh tra, dù được tiến hành theo hình thức nào đều phải hướng vào những đối tượng, những nơi “có vấn đề”, tức là có dấu hiệu sai phạm, có sơ hở trong cơ chế, chính sách. Tuy nhiên, tuỳ thuộc vào tính chất nghiêm trọng, mức độ cấp bách của vấn đề và theo yêu cầu của công tác quản lý, cơ quan quản lý nhà nước có thể chỉ đạo tiến hành thanh tra ngay (thanh tra đột xuất) hoặc đưa nhiệm vụ vào kế hoạch thanh tra.
Tiêu chí 4: Chương trình, dự án sử dụng nguồn ngân sách nhà nước lớn. Các chương trình, dự án này thường tập trung vào một số lĩnh vực như xây dựng cơ sở hạ tầng, công trình trọng yếu, hạ tầng giao thông… Trong bối cảnh cơ chế quản lý nhà nước còn chưa đồng bộ như hiện nay, nguy cơ xảy ra tham nhũng, tiêu cực tại các dự án, công trình nói trên, gây thất thoát, lãng phí cho ngân sách nhà nước là rất lớn. Để hạn chế nguy cơ này, ngoài việc tiến hành thanh tra sau khi kết thúc chương trình, dự án, cơ quan thanh tra nhà nước có thể tiến hành thanh tra sớm ngay từ giai đoạn chuẩn bị nhằm đánh giá tính hợp lý của các quy định pháp luật có liên quan, kịp thời phát hiện sơ hở bất cập để kiến nghị biện pháp xử lý, giảm thiểu nguy cơ xảy ra hậu quả không thể khắc phục được.
Tiêu chí 5: Nội dung, đối tượng thanh tra chưa được thanh tra trong thời gian dài kể từ lần thanh tra trước đó
Đối với nội dung thanh tra việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan quản lý nhà nước, việc xây dựng KHTT cần phải dựa vào tiêu chí định lượng về mặt thời gian và nội dung thanh tra (tương tự như việc xác định đối tượng trong hoạt động kiểm toán). Nếu một đối tượng sau nhiều năm không được thanh tra, kiểm tra thì nguy cơ rất lớn là các sai phạm nếu được phát hiện sẽ khó được khắc phục; công tác quản lý không được kịp thời chấn chỉnh. Vì vậy, để hạn chế tình trạng chủ quan, né tránh, ngại va chạm khi xây dựng KHTT, phải đưa ra tiêu chí định lượng về mặt thời gian khi xây dựng KHTT đối với nội dung thanh tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan quản lý. Theo đó, có thể đưa ra tiêu chí định lượng về thời gian từ 04 đến 05 năm phải thành lập các đoàn thanh tra để thanh tra việc thực hiện trách nhiệm quản lý nhà nước trên các lĩnh vực công tác tại tất cả các bộ, ngành, địa phương.
(ii) Căn cứ kết quả theo dõi, tổng hợp, đánh giá tình hình thực hiện KHTT của năm hiện tại. Qua theo dõi, tổng hợp, đánh giá tình hình thực hiện KHTT của năm hiện tại, cơ quan thanh tra biết được nhiệm vụ thanh tra nào có thể hoàn thành trong năm, nhiệm vụ nào phải điều chỉnh, loại bỏ hoặc chuyển sang kế hoạch của năm sau. Cơ quan thanh tra cần đánh giá những hạn chế, tìm ra nguyên nhân hạn chế và giải pháp khắc phục nhằm thực hiện tốt hơn KHTT của năm tiếp theo.
(iii) Căn cứ kế hoạch kiểm tra của các cơ quan nhà nước khác, kế hoạch kiểm toán của cơ quan kiểm toán nhà nước. Như đã đề cập, phân tích, hoạt động thanh tra là một thành tố trong tổng thể cơ chế chung về kiểm soát quyền lực nhà nước mà cụ thể là kiểm soát quyền hành chính. Để cơ chế này vận hành một cách nhịp nhàng, có hiệu quả thì cần có sự phối hợp giữa các cơ quan có chức năng thanh tra, kiểm tra, kiểm toán mà nội dung phối hợp đầu tiên chính là phối hợp trong khâu xây dựng kế hoạch. Cơ quan thanh tra nhà nước khi xây dựng KHTT cần phải xem xét đến kế hoạch của cơ quan kiểm toán nhà nước, kế hoạch kiểm tra của các cơ quan nhà nước khác, phối hợp, chia sẻ thông tin với đơn vị đầu mối xây dựng kế hoạch ở các cơ quan này để kịp thời phát hiện những điểm chồng chéo, trùng lặp. Theo quy định của pháp luật về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra và cơ quan kiểm toán, có những nội dung thanh tra, kiểm toán gần như trùng hoàn toàn, sự phân định chỉ mang tính chất cơ học. Do đó, sự phối hợp để phân công nhiệm vụ giữa hai cơ quan này càng trở nên hết sức cần thiết.
(iv) Căn cứ nguồn lực thực tế của cơ quan thanh tra tại thời điểm xây dựng KHTT: Đây là một trong những nguyên tắc căn bản cần tuân thủ trong quá trình xây dựng KHTT. KHTT không được xây dựng trên cơ sở có đủ nguồn lực sẽ không bảo đảm tính khả thi trên thực tế. Khi xem xét căn cứ này, cơ quan thanh tra phải đặt các yếu tố trong tổng thể chung, nguồn lực nào có thể được sử dụng chung, nguồn lực nào phải phân bổ vào các nhiệm vụ khác nhau, nguồn lực nào là cố định, nguồn lực nào có thể được bổ sung. Ví dụ, nguồn lực về con người là nguồn lực cố định nhưng có thể sử dụng vào nhiều nhiệm vụ khác nhau, nguồn lực tài chính cho hoạt động là nguồn lực có thể bị cắt giảm những cũng có thể được bổ sung khi cần thiết, nguồn lực thời gian là không thể bổ sung trong khi nguy cơ thời gian thanh tra bị kéo dài, kết thúc chậm so với dự kiến lại là hiện hữu. Ngoài ra, khi cân đối các nguồn lực, cơ quan thanh tra cần dự phòng nguồn lực nhất định cho việc thực hiện các nhiệm vụ khác theo chức năng của cơ quan thanh tra và các nhiệm vụ thanh tra đột xuất.
(Còn nữa)
Chú thích:
(1) Thông tư 01/2014/TT-TTCP ngày 23/4/2014 quy định việc xây dựng, phê duyệt định hướng chương trình thanh tra, kế hoạch thanh tra;
(2) Điều 37, Luật Thanh tra năm 2010.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Luật Thanh tra năm 2010;
2. Nghị định 86/2011/NĐ-CP ngày 22/9/2011 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Thanh tra năm 2010 (Sau đây gọi tắt là Nghị định 86);
3. Thông tư 01/2014/NĐ-CP ngày 23/4/2014;
4. Báo cáo số 53/BC-TTr ngày 15/5/2020 của Thanh tra tỉnh Lâm Đồng về kết quả thanh tra diện rộng việc sử dụng quỹ BHYT, mua sắm TTBYT, đấu thầu thuốc chữa bệnh trên địa bàn tỉnh;
5. Báo cáo của Thanh tra tỉnh Hải Dương ngày 30/03/2020 về kết quả thanh tra diện rộng việc sử dụng quỹ BHYT, mua sắm TTBYT, đấu thầu thuốc chữa bệnh trên địa bàn tỉnh;
6. Báo cáo của Thanh tra tỉnh Lai Châu về kết quả thanh tra diện rộng việc sử dụng quỹ BHYT, mua sắm TTBYT, đấu thầu thuốc chữa bệnh trên địa bàn tỉnh.
7. Công văn số 1835/TTCP-KHTT ngày 24/10/2018 của TTCP về việc hướng dẫn xây dựng Kế hoạch thanh tra năm 2019;
8. Quyết định số 1404/QĐ-TCT ngày 28/7/ 2015 của Tổng cục trưởng Tổng cục Thuế;
9. Quyết định 4129/QĐ-TCHQ ngày 11/12/2017 của Tổng Cục Hải quan;
10. Quyết định số 2349/QĐ-UBND phê duyệt kế hoạch số 79/KH-TTr ngày 14/11/2018 về công tác thanh tra của Thanh tra tỉnh Hà Nam năm 2019;
11. Quyết định số 2840/QĐ-UBND ngày 23/11/2018 của UBND tỉnh Hưng Yên về phê duyệt Kế hoạch thanh tra năm 2019 của Thanh tra tỉnh.
12. Quyết định số 117/QĐ-TTCP ngày 14/01/2019 của UBND tỉnh Quảng Bình về việc phê duyệt Kế hoạch thanh tra, kiểm tra năm 2019 của Thanh tra tỉnh.
Ths. Lê Thị Thuý
Viện Chiến lược và Khoa học thanh tra