Thực tiễn này xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân từ yếu tố pháp lý. Trong phạm vi bài viết này, tác giả chủ yếu phân tích một số vấn đề đặt ra từ các quy định pháp luật hiện hành về nội dung trách nhiệm, thủ tục thi hành và chế tài xử lý vi phạm trong thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính (QĐGQKNHC) có hiệu lực pháp luật.

Theo quy định tại Luật Khiếu nại năm 2011 và Nghị định số 75/2012/NĐ-CP ngày 3/10/2012 quy định chi tiết một số điều của Luật Khiếu nại (sau đây viết tắt là Nghị định số 75/2012/NĐ-CP), trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc thi hành QĐGQKNHC gồm:

1. Quy định về nội dung trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân

Thi hành QĐGQKNHC thuộc trách nhiệm của nhiều chủ thể khác nhau như người giải quyết khiếu nại; người khiếu nại; người bị khiếu nại; cơ quan được giao tổ chức thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật; cơ quan, tổ chức quản lý cán bộ, công chức có quyết định hành chính (QĐHC), hành vi hành chính (HVHC) bị khiếu nại; cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan. Trong đó, trách nhiệm chính, mang tính chất quyết định thuộc về trách nhiệm của người giải quyết khiếu nại, người khiếu nại và người bị khiếu nại.

Thứ nhất, quy định về trách nhiệm của người giải quyết khiếu nại:

Trách nhiệm thi hành QĐGQKNHC trước hết thuộc về người giải quyết khiếu nại. Người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam theo quy định tại Luật Khiếu nại bao gồm:

- Ở cấp Trung ương: Thủ tướng Chính phủ lãnh đạo công tác giải quyết khiếu nại của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp; xử lý các kiến nghị của Tổng Thanh tra Chính phủ; chỉ đạo xử lý tranh chấp về thẩm quyền giải quyết giữa các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp.

Ngoài ra, Thủ tướng Chính phủ còn chỉ đạo giải quyết các vụ việc khiếu nại đông người, phức tạp, kéo dài, vụ việc dư luận xã hội quan tâm, vụ việc mà các bộ, ngành, địa phương có ý kiến khác nhau. Tham mưu giúp Thủ tướng Chính phủ trong công tác giải quyết khiếu nại là Thanh tra Chính phủ, ngoài ra, các bộ, ngành theo chức năng, nhiệm vụ có trách nhiệm tham mưu giúp Thủ tướng giải quyết những vụ việc khiếu nại thuộc phạm vi quản lý Nhà nước.

- Ở các bộ, ngành: Tham mưu giúp bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ giải quyết khiếu nại là thanh tra bộ và một số đơn vị chức năng thuộc bộ.

- Ở cấp tỉnh: Tham mưu giúp chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết khiếu nại là thanh tra tỉnh và các sở, ngành chức năng. Chủ tịch UBND cấp tỉnh căn cứ nội dung, tính chất vụ việc khiếu nại để giao chánh thanh tra cấp tỉnh hoặc thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh hoặc giao chánh thanh tra chủ trì, phối hợp với thủ trưởng cơ quan chuyên môn tiến hành xác minh, kết luận và kiến nghị việc giải quyết khiếu nại.  

Ở các sở, ngành, đơn vị tham mưu cho giám đốc sở giải quyết là thanh tra sở và các đơn vị phòng, ban chuyên môn.

- Ở cấp huyện: Tham mưu giúp chủ tịch UBND cấp huyện giải quyết khiếu nại là thanh tra huyện và các phòng, ban chuyên môn (Phòng Tài nguyên và Môi trường, Phòng Quản lý đô thị…). Chủ tịch UBND cấp huyện căn cứ nội dung, tính chất vụ việc khiếu nại để giao chánh thanh tra cấp huyện hoặc thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện hoặc giao chánh thanh tra chủ trì, phối hợp với thủ trưởng cơ quan chuyên môn tiến hành xác minh, kết luận và kiến nghị việc giải quyết khiếu nại.  

- Ở cấp xã: Tham mưu giúp chủ tịch UBND cấp xã giải quyết khiếu nại là cán bộ chuyên môn (cán bộ địa chính, cán bộ tư pháp...).

Luật Khiếu nại quy định cơ quan thanh tra Nhà nước có chức năng tham mưu giúp thủ trưởng cơ quan hành chính giải quyết khiếu nại. Người giải quyết khiếu nại là chủ thể duy nhất trong Luật Khiếu nại năm 2011 được quy định trách nhiệm thi hành QĐGQKNHC cụ thể, rõ ràng. Chủ thể này trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có bốn trách nhiệm như sau: (1) Chỉ đạo cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý tổ chức thi hành quyết định giải quyết khiệu nại có hiệu lực pháp luật. (2) Trong trường hợp cần thiết, yêu cầu cơ quan chức năng có biện pháp để bảo đảm việc thi hành các QĐGQKNHC có hiệu lực pháp luật. (3) Tổ chức thi hành hoặc chủ trì phối hợp với tổ chức, cơ quan hữu quan thực hiện biện pháp nhằm khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại. (4) Kiến nghị cơ quan, tổ chức khác giải quyết những vấn đề liên quan đến việc thi hành QĐGQKNHC (nếu có).

Thứ hai, quy định về trách nhiệm của người khiếu nại:

Luật Khiếu nại năm 2011 không quy định riêng trách nhiệm của người khiếu nại mà quy định chung trách nhiệm của người khiếu nại và người có quyền, nghĩa vụ liên quan trong thi hành QĐGQKNHC có hiệu lực pháp luật tại Khoản 2 Điều 46.

Người khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức có trách nhiệm có ba trách nhiệm sau: (1) Cộng tác với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong việc khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị QĐHC, HVHC trái pháp luật xâm phạm. (2) Chấp hành QĐHC, HVHC bị khiếu nại đã được cơ quan có thẩm quyền giải quyết công nhận QĐHC, HVHC đó là đúng pháp luật. (3) Chấp hành quyết định xử lý của cơ quan có thẩm quyền để thi hành QĐGQKNHC có hiệu lực pháp luật. Ba trách nhiệm này của người khiếu nại cũng được quy định trong Nghị định 75/2012/NĐ-CP.

Thứ ba, quy định về trách nhiệm của người bị khiếu nại:

Theo Khoản 5 Điều 2 Luật Khiếu nại, người bị khiếu nại là cơ quan hành chính Nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước có QĐHC, HVHC bị khiếu nại. Luật Khiếu nại năm 2011 hiện nay không đề cập đến trách nhiệm của người bị khiếu nại. Tuy nhiên, Nghị định 75/2012/NĐ-CP có quy định chi tiết về trách nhiệm của người bị khiếu nại trong việc thi hành QĐGQKNHC có hiệu lực pháp luật tại Điều 14.

Người bị khiếu nại có 6 trách nhiệm trong việc thi hành QĐGQKNHC có hiệu lực pháp luật, như sau: (1) Ban hành văn bản để thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại khi quyết định giải quyết khiếu nại sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ QĐHC. (2) Khi quyết định giải quyết khiếu nại kết luận QĐHC là đúng pháp luật, yêu cầu người khiếu nại chấp hành quyết định đó. Trường hợp quyết định giải quyết khiếu nại kết luận QĐHC là trái pháp luật, phải sửa đổi, bổ sung, thay thế QĐHC, đồng thời khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại. (3) Khi quyết định giải quyết khiếu nại kết luận HVHC là đúng pháp luật, yêu cầu người khiếu nại chấp hành. Trường hợp quyết định giải quyết khiếu nại kết luận HVHC là trái pháp luật, phải chấm dứt hành vi đó. (4) Tổ chức việc cưỡng chế thi hành QĐHC theo quy định của pháp luật. (5) Chủ trì, phối hợp với cơ quan hữu quan tổ chức thực hiện biện pháp nhằm khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại và người có liên quan đã bị xâm phạm. (6) Kiến nghị cơ quan có thẩm quyền khác giải quyết những vấn đề liên quan đến việc thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại (nếu có).

Tuy nhiên, quy định về những nội dung liên quan đến trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật vẫn còn một số hạn chế, như:

- Quy định về trách nhiệm của người giải quyết khiếu nại chưa thống nhất với quy định tương ứng tại Nghị định 75/2012/NĐ-CP, Luật Khiếu nại chưa đề cập đến trường hợp người giải quyết khiếu nại giao cho cơ quan chuyên môn hoặc cơ quan hành chính Nhà nước cấp dưới tổ chức thi hành QĐGQKNHC có hiệu lực pháp luật.

- Nghị định 75/2012/NĐ-CP chưa có quy định nào giải thích từ ngữ “cơ quan chuyên môn” và “cơ quan có liên quan”. Có quá nhiều thuật ngữ khác nhau để mô tả chủ thể như “cơ quan chuyên môn”, “cơ quan liên quan”, “cơ quan hành chính Nhà nước cấp dưới” mà không có sự giải thích các thuật ngữ này dẫn đến sự lúng túng trong việc xác định và phân biệt các chủ thể đó.

Trách nhiệm thứ ba của người giải quyết khiếu nại là tổ chức thi hành hoặc phối hợp với tổ chức, cơ quan hữu quan thực hiện biện pháp nhằm khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại chưa được quy định chi tiết trong Nghị định 75/2012/NĐ-CP.

- Chưa có quy định về tính chịu trách nhiệm và mức độ chịu trách nhiệm của người khiếu nại trong trường hợp không thi hành QĐHC, HVHC được người có thẩm quyền kết luận là đúng pháp luật. Chưa đề cập đến trách nhiệm pháp lý của người khiếu nại khi không chấp hành QĐGQKNHC có hiệu lực pháp luật. Các biện pháp cưỡng chế thi hành, tính chất, mức độ vi phạm cũng chưa được quy định hay hướng dẫn cụ thể dẫn đến những hạn chế trong việc áp dụng quy định pháp luật này và chưa tạo hiệu lực răn đe, nghiêm minh đối với các hành vi cố ý không thi hành QĐGQKNHC có hiệu lực pháp luật.

- Chưa có điều khoản nào quy định chi tiết các phương thức và quy trình cưỡng chế thi hành QĐGQKNHC có hiệu lực pháp luật trong trường hợp các chủ thể không thi hành hoặc chậm thi hành hoặc thực hiện không đúng các quy định của QĐHC, HVHC được kết luận là đúng pháp luật cũng như các biện pháp xử phạt đối với người bị khiếu nại trong trường hợp vi phạm các quy định có liên quan.

2. Quy định về thủ tục thi hành

Ngoài quy định tại Điều 44 Luật Khiếu nại năm 2011, pháp luật hiện nay chưa có quy định cụ thể nào về phương thức và trình tự thi hành QĐGQKNHC có hiệu lực pháp luật. Điều 44 cũng chỉ mới đề cập đến thời hạn có hiệu lực pháp luật của QĐGQKNHC lần đầu và lần hai; trường hợp khởi kiện vụ án hành chính ra Tòa án khi người khiếu nại không đồng ý với QĐGQKNHC và thời điểm QĐGQKNHC có hiệu lực thi hành. Trong khi đó, văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn như Nghị định 75/2012/NĐ-CP cũng chỉ tập trung làm rõ trách nhiệm của các chủ thể trong việc thi hành QĐGQKNHC có hiệu lực pháp luật.

Việc quy định chi tiết điều khoản về trình tự, thủ tục thi hành QĐGQKNHC có hiệu lực pháp luật khá phức tạp bởi lẽ một phần do có rất nhiều chủ thể có trách nhiệm trong việc thi hành quyết định giải quyết có hiệu lực pháp luật.

3. Quy định về chế tài xử lý vi phạm

Mặc dù Luật Khiếu nại năm 2011 có quy định một chương về xử lý vi phạm gồm hai điều (Điều 67, 68) nhưng mới chỉ xác định về đối tượng có hành vi vi phạm và nguyên tắc chung về xử lý hành vi vi phạm. Trong khi đó, chưa có quy định nào đề cập đến chế tài xử lý vi phạm cũng như các phương thức, trình tự cưỡng chế thi hành QĐGQKNHC có hiệu lực pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Tại Nghị định 75/2012/NĐ-CP mới chỉ quy định người bị khiếu nại có trách nhiệm trong việc tổ chức cưỡng chế thi hành QĐHC đúng pháp luật trong trường hợp người khiếu nại chậm thi hành, không thi hành hoặc thi hành không đúng QĐHC đó.

Trách nhiệm thi hành QĐGQKNHC là một dạng trách nhiệm công vụ nên khi vi phạm trong quá trình thực hiện, các cán bộ, công chức cũng phải chịu trách nhiệm trong phạm vi điều chỉnh của Nghị định 34/2011/NĐ-CP ngày 17/5/2011 của Chính phủ quy định về xử lý kỷ luật đối với công chức. Tuy nhiên, hầu hết các lỗi vi phạm của cán bộ công chức khi áp dụng theo Nghị định này đều có thể chỉ bị xử lý khiển trách hoặc cảnh cáo, kể cả những vi phạm khá nặng. Chế tài này thực sự chưa đủ sức nặng để răn đe đối với cán bộ, công chức thực thi công vụ, trong đó bao gồm cả trách nhiệm thi hành các QĐGQKNHC có hiệu lực pháp luật của người giải quyết khiếu nại, người bị khiếu nại và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan.

Ngoài ra, hình thức xử lý hành vi vi phạm trong thi hành QĐGQKNHC có hiệu lực pháp luật đối với người khiếu nại, người có liên quan là xử phạt hành chính hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự hoặc áp dụng các hình thức xử lý khác theo quy định pháp luật. Cơ quan xử lý vi phạm rất khó để xác định tính chất và mức độ vi phạm của các chủ thể khi chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể về vấn đề này.

Để hoàn thiện pháp luật quy định về việc thi hành QĐGQKNHC có hiệu lực pháp luật, tác giả đề xuất một số giải pháp sau:

Một là, hoàn thiện pháp luật quy định về nội dung trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong thi hành QĐGQKNHC.

Thứ nhất, về nội dung trách nhiệm của người giải quyết khiếu nại:

- Sửa đổi thống nhất giữa quy định của Luật Khiếu nại và Nghị định số 75/2012/NĐ-CP về trách nhiệm của người giải quyết khiếu nại trong việc tự mình hoặc giao cơ quan tổ chức thi hành hoặc cơ quan thanh tra Nhà nước cùng cấp theo dõi, đôn đốc, thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thi hành QĐGQKNHC. Trên cơ sở đó, cần quy định rõ ràng hơn phạm vi, giới hạn trách nhiệm giúp Thủ trưởng cơ quan quản lý Nhà nước theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thi hành các QĐGQKNHC có hiệu lực pháp luật của cơ quan thanh tra Nhà nước.

- Nghiên cứu sửa đổi Nghị định 75/2012/NĐ-CP nhằm xác định rõ trách nhiệm của người giải quyết khiếu nại là tổ chức thi hành hoặc phối hợp với tổ chức, cơ quan hữu quan thực hiện biện pháp nhằm khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại.

Thứ hai, về nội dung trách nhiệm của người khiếu nại:                                               

- Nghiên cứu bổ sung trong Luật Khiếu nại quy định về tính chịu trách nhiệm và mức độ chịu trách nhiệm của người khiếu nại trong trường hợp không thi hành QĐHC, HVHC được người có thẩm quyền kết luận là đúng pháp luật.

- Cần sớm có các quy định hướng dẫn cụ thể về  những biện pháp cưỡng chế thi hành, tính chất, mức độ vi phạm nhằm tạo sự thống nhất trong việc áp dụng pháp luật này và tạo hiệu lực răn đe, nghiêm minh đối với các hành vi cố ý không thi hành QĐGQKNHC có hiệu lực pháp luật.

Thứ ba, về nội dung trách nhiệm của người bị khiếu nại:

- Xem xét, nghiên cứu phân tách quy định về trách nhiệm của người bị khiếu nại theo giải quyết khiếu nại lần một và giải quyết khiếu nại lần hai bởi trách nhiệm của người bị khiếu nại ở hai lần giải quyết khiếu nại này là khác nhau. Việc phân tách trách nhiệm theo hướng này sẽ tránh sự trùng lắp với trách nhiệm của người giải quyết khiếu nại khi người bị khiếu nại đồng thời là người giải quyết khiếu nại; đồng thời, tránh được sự khó hiểu, rắc rối trong việc xác định trách nhiệm của các chủ thể khác trong việc thi hành QĐGQKNHC có hiệu lực pháp luật như cơ quan, tổ chức quản lý cán bộ, công chức; cơ quan được giao tổ chức thi hành QĐGQKNHC có hiệu lực pháp luật.

- Sửa đổi, bổ sung thêm quy định về trách nhiệm của người bị khiếu nại trong việc báo cáo, chịu trách nhiệm trước pháp luật, trước người giải quyết khiếu nại và cơ quan, tổ chức có thẩm quyền về việc thi hành QĐGQKNHC có hiệu lực pháp luật; nếu vi phạm pháp luật thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý theo quy định. Việc bổ sung này để ràng buộc và nâng cao khả năng chịu trách nhiệm của người bị khiếu nại trong việc thi hành QĐGQKNHC có hiệu lực pháp luật.

Để có cơ sở pháp lý rõ ràng hơn, cần quy định các biện pháp cụ thể cưỡng chế và xử lý hành vi vi phạm đối với người bị khiếu nại tùy từng trường hợp: Trong trường hợp khiếu nại lần đầu, người bị khiếu nại đồng thời là người giải quyết khiếu nại thì có thể áp dụng các hình thức xử lý kỷ luật đối với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên, trong trường hợp khiếu nại lần hai, người bị khiếu nại khác người giải quyết khiếu nại thì biện pháp cưỡng chế và xử lý vi phạm vẫn còn là khoảng trống trong quy định pháp luật về khiếu nại nói chung cần được hoàn thiện.

Hai là, hoàn thiện pháp luật quy định về thủ tục thi hành QĐGQKNHC.

Thứ nhất, nghiên cứu ban hành văn bản quy định thống nhất về quy trình thi hành thực hiện QĐGQKNHC. Trong văn bản đó phải quy định cụ thể về thời hạn, phương thức, trình tự, thủ tục thi hành QĐGQKNHC có hiệu lực pháp luật tương ứng với trách nhiệm của từng nhóm chủ thể: Người giải quyết khiếu nại; người khiếu nại; người bị khiếu nại; người có quyền, nghĩa vụ liên quan; cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan.

Thứ hai, nghiên cứu sửa đổi, bổ sung quy định về thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thi hành QĐGQKNHC rõ ràng hơn.

Bổ sung, hoàn thiện các văn bản hướng dẫn về thanh tra trách nhiệm và nghiên cứu đưa nội dung đánh giá về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao của các cơ quan hành chính Nhà nước, của đội ngũ cán bộ, công chức trong các cơ quan hành chính Nhà nước; trong đó có việc thực hiện pháp luật về thi hành QĐGQKNHC là một trong những tiêu chí đánh giá năng lực để quản lý, sử dụng cán bộ, công chức.

Sửa đổi Luật Khiếu nại theo hướng quy định rõ hơn chủ thể nào có trách nhiệm giám sát thi hành; hình thức giám sát, quy trình giám sát trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong thi hành QĐGQKNHC có hiệu lực pháp luật.

Có thể nghiên cứu giao cho đơn vị giám sát, thẩm định và xử lý sau thanh tra thuộc cơ quan thanh tra Nhà nước có chức năng giúp thủ trưởng cơ quan thanh tra giám sát, kiểm tra, đôn đốc, hướng dẫn, tổng hợp báo cáo về tình hình thi hành QĐGQKNHC có hiệu lực.

Thứ ba, hoàn thiện pháp luật quy định về xử lý vi phạm trong thi hành QĐGQKNHC có hiệu lực pháp luật.

Trước hết, Chính phủ cần điều chỉnh những nội dung của Nghị định 34/2011/NĐ-CP theo hướng cụ thể hơn và xử lý nghiêm khắc hơn các sai phạm của cán bộ, công chức trong thi hành công vụ. Trên cơ sở này, nghiên cứu hoàn thiện những quy định cụ thể về nguyên tắc xử lý hành vi vi phạm, quy định các cấu thành về hành vi vi phạm, tương ứng với các chế tài cụ thể để áp hình thức xử lý cho từng hành vi vi phạm pháp luật khiếu nại. Theo đó, sửa đổi, bổ sung các quy định về xử lý vi phạm trong việc thi hành QĐGQKNHC có hiệu lực pháp luật theo hướng phân định rõ các loại hành vi vi phạm gắn với những hình thức chế tài cụ thể.

Thi hành QĐGQKNHC có hiệu lực pháp luật là khâu quan trọng và cũng là khâu cuối cùng đánh giá tính hiệu quả của công tác giải quyết khiếu nại hành chính; thể hiện tính nghiêm minh, kỷ cương pháp luật nhằm khôi phục và bảo vệ quyền, lợi ích chính đáng, hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân... Do đó, nâng cao hiệu quả thi hành QĐGQKNHC phải là sự tổng hòa của nhiều biện pháp khác nhau từ nâng cao nhận thức đến việc tổ chức thực hiện, trong đó vấn đề nền tảng trước mắt là cần phải hoàn thiện khuôn khổ pháp lý quy định về vấn đề này./.

Ths. Tạ Thu Thủy

Viện Khoa học Thanh tra