Vừa qua, Thanh tra Chính phủ đã xây dựng trình Chính phủ thông qua Chiến lược phát triển ngành thanh tra đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2030, trong đó đã xác định những vấn đề hết sức quan trọng về vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức, hoạt động thanh tra…Đồng thời trong năm 2017, thực hiện ý kiến chỉ đạo của Chính phủ, Thanh tra Chính phủ ban hành kế hoạch hướng dẫn các bộ, ngành, địa phương tiến hành tổng kết 6 năm việc thực hiện Luật Thanh tra năm 2010, nhằm đánh giá toàn diện những ưu điểm, hạn chế, bất cập, nguyên nhân của những hạn chế, bất cập để từ đó đề xuất những luận cứ khoa học phục vụ việc sửa đổi, bổ sung Luật thanh tra.Mặc dù đã tiến hành những hoạt động cơ bản nhưng đến nay những vấn đề hết sức then chốt, có ý nghĩa quyết định để làm rõ cơ sở khoa học cho việc xây dựng mô hình, tổ chức thanh tra, xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, hoạt động thanh tra vẫn là những câu hỏi lớn đặt ra đối với những người làm công tác thanh tra.

leftcenterrightdel
Ảnh minh họa 

Theo quy định của pháp luật hiện hành và từ thực tiễn, ngay từ khi thành lập đến nay cho dù trải qua nhiều giai đoạn cách mạng, các cơ quan Thanh tra nhà nước có những chức năng, nhiệm vụ cơ bản sau:

- Giúp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo;

- Tiến hành thanh tra theo thẩm quyền hoặc tiến hành thanh tra khi được thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp giao;

- Thực hiện nhiệm vụ phòng chống tham nhũng;

- Quản lý nhà nước trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, thanh tra, phòng chống tham nhũng.

Chúng ta hãy phân tích chức năng, nhiệm vụ thứ nhất: trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, về cơ bản các cơ quan Thanh tra nhà nước làm nhiệm vụ tham mưu giúp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước trong giải quyết các vụ việc. Tuy nhiên bên cạnh đó các cơ quan Thanh tra nhà nước được giải quyết những khiếu nại, tố cáo thuộc thẩm quyền trong lĩnh vực thanh tra, với tư cách là thủ trưởng cơ quan quản lý, có quyền ban hành quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo. Tuy nhiên chức năng, nhiệm vụ này chưa được quy định rõ trong các văn bản pháp luật. Bên cạnh đó một số vụ việc khiếu nại, tố cáo phức tạp không được tiến hành bằng quy trình giải quyết khiếu nại, tố cáo thì sẽ đượcthực hiện theo quy trình thanh tra, khi thực hiện các cơ quan Thanh tra nhà nước được áp dụng những quyền hạn do pháp luật thanh tra quy định.

Đối với chức năng, nhiệm vụ thứ hai, tiến hành thanh tra trên các lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước của thủ trưởng cùng cấp. Đối với các cơ quan Thanh tra được thành lập theo cấp hành chính thì đối tượng thanh tra là các cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý của thủ trưởng cùng cấp, doanh nghiệp nhà nước do thủ trưởng quyết định thành lập. Nội dung thanh tra là việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao (nội dung này thường được gọi tắt là thanh tra hành chính).

Tuy nhiên trên thực tế nội dung thanh tra rất rộng, phức tạp, vì việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của đối tượng thanh tra rất đa dạng, thuộc tất cả các lĩnh vực và được điều chỉnh ở nhiều ngành luật khác nhau, có pháp luật hành chính, có pháp luật chuyên ngành...Đối tượng thanh tra nhiều trường hợp không chỉ là cơ quan hành chính, người thuộc cơ quan hành chính, khu vực hành chính mà còn có cả tổ chức, doanh nghiệp thuộc nhiều thành phần kinh tế khi có liên quan đến đối tượng thuộc khu vực hành chính.

Việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao không chỉ dừng lại ở một, vài cơ quan hành chính mà có khi liên quan đến nhiều cơ quan, tổ chức từ trung ương đến cơ sở, liên quan đến việc thực hiện quyết định, chỉ đạo, điều hành của thủ trưởng cơ quan quản lý hành chính cùng cấp, thậm chí ở cấp cao hơn. Bên cạnh đó, khi tiến hành thanh tra doanh nghiệp nhà nước, cơ quan Thanh tra không chỉ xem xét đến việc thực hiện nhiệm vụ thuần túy hành chính mà còn xem xét đến việc chấp hành pháp luật chuyên ngành.

Khi tiến hành thanh tra với những đối tượng, nội dung nói trên, các cơ quan Thanh tra nhà nước gặp rất nhiều khó khăn, đặc biệt khi đụng đến các vấn đề, vụ việc lớn, phức tạp liên quan đến chủ trương, quyết định của cấp ủy, chính quyền, hội đồng nhân dân… Vì vậy có không ít sai phạm diễn ra ở địa phương, ngành lĩnh vực kéo dài, có tính hệ thống, rất nghiêm trọng không được phát hiện và xử lý kịp thời, nghiêm minh. Hay thanh tra có phát hiện được song kiến nghị xử lý không được thủ trưởng ghi nhận, thực hiện, dẫn đến trật tự, kỷ cương quản lý nhà nước bị buông lỏng.Tình trạng này có nhiều lý do, song có lý do khá quan trọng là do sự lệ thuộc quá nhiều của thanh tra vào thủ trưởng cùng cấp. Bên cạnh đó,các sai phạm trong các lĩnh vực chuyên ngành phát hiện ra không được xử phạt mà chỉ được kiến nghị. Việc áp dụng các biện pháp mạnh, cần thiết để xem xét, làm rõ cũng còn hạn chế. Khi phát hiện vi phạm pháp luật có dấu hiệu tội phạm các cơ quan Thanh tra nhà nước không được xem xét, làm rõ mà phải chuyển cho cơ quan điều tra. Vì lẽ đó dẫn đến tình trạng không ít kiến nghị khởi tố của thanh tra chuyển sang không được cơ quan điều tra khởi tố, mà đi vào im lặng hoặc cuối cùng được chuyển về để xử lý hành chính.

Đối với thanh tra bộ, ngành tuy có quyền xử phạt nhưng về cơ bản cũng gặp những khó khăn, vướng mắc như đã kể trên đối với cơ quan Thanh tra được thành lập theo cấp hành chính.

Vấn đề đặt ra ở đây, với nội dung, đối tượng, tính chất thanh tra như vậy thì các cơ quan Thanh tra nhà nước cần phải có những quyền hạn gì tương xứng với chức năng, nhiệm vụ được giao và các cơ quan Thanh tra nhà nước phải ở vị trí nào trong bộ máy hành chính nhà nước, bộ máy nhà nước. Chúng tôi thiết nghĩ các cơ quan Thanh tra nhà nước phải được trao cho những quyền hạn lớn, mạnh mẽ hơn so với hiện nay để đáp ứng yêu cầu xem xét, làm rõ, kết luận, xử lý hành vi vi phạm pháp luật, hành vi cản trở, chống đối, xử lý bước đầu đối với vụ việc có dấu hiệu tội phạm.

Đối với chức năng, nhiệm vụ thứ ba phòng, chống tham nhũng, theo quy định của pháp luật hiện hành, các cơ quan Thanh tra trong lĩnh vực này quyền hạn rất hạn hẹp, chủ yếu làm nhiệm vụ xây dựng các văn bản pháp luật, tuyên truyền, phổ biến, quán triệt, tổng hợp, báo cáo, kiểm tra, thanh tra việc thực hiện pháp luật phòng chống tham nhũng. Tuy nhiên theo dự thảo luật phòng, chống tham nhũng sửa đổi hiện nay thì các cơ quan Thanh tra nhà nước sẽ có vai trò to lớn trong công tác này, là đầu mối quản lý tập trung bản kê khai tài sản thu nhập, có quyền xác minh tính khách quan, minh bạch của bản kê khai tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức, viên chức. Khi thanh tra vụ việc có quyền làm rõ dấu hiệu phạm tội để chuyển sang Viện kiểm sát có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật tố tụng hình sự.

Đối với việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ thứ tư là quản lý nhà nước trên các lĩnh vực khiếu nại, tố cáo,thanh tra, phòng chống tham nhũng thì cơ bản các cơ quan Thanh tra thực hiện như hoạt động quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước. Tuy nhiên khi thanh tra, kiểm tra trách nhiệm thì các cơ quan Thanh tra cần phải áp dụng những quyền hạn nhất định để phát hiện, kết luận, xử lý đối với hành vi vi phạm pháp luật về khiếu nại, tố cáo,thanh tra, phòng chống tham nhũng.

Có thể nói, khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ thứ hai, thứ ba cho thấy đó là những công việc hết sức quan trọng, vì vậy thiết nghĩ các cơ quan Thanh tra nhà nước phải được trao cho những quyền hạn mạnh mẽ, tương xứng để có đủ khả năng hoàn thành nhiệm vụ được giao, thể hiện ở những góc độ sau:

- Để phục vụ việc xem xét làm rõ cần trao cho thanh tra một số quyền hạn như: yêu cầu cung cấp thông tin, tài liệu, giải trình, kiểm kê, niêm phong, phong tỏa tài khoản...còn có quyền xử lý đối với hành vi cản trở, chống đối của đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, có liên quan.

- Để phục vụ việc xử lý các hành vi vi phạm pháp luật được phát hiện thì các cơ quan Thanh tra có quyền xử lý hành chính (đình chỉ, chấm dứt hành vi vi phạm, yêu cầu không được thực hiện một số công việc), xử phạt vi phạm hành chính (nếu vi phạm đó do pháp luật chuyên ngành quy định)

- Để phục vụ việc xử lý các hành vi chống đối, cản trở hoạt động thanh tra thì các cơ quan Thanh tra có quyền xử lý đình chỉ, chấm dứt hành vi vi phạm, đình chỉ đảm nhiệm một số công việc chủa đối tượng vi phạm, xử phạt vi phạm hành chính.

- Có quyền kết luận về hành vi vi phạm pháp luật, có quyền xử lý đối với các hành vi vi phạm đã được kết luận, trường hợp vượt quá thẩm quyền có quyền kiến nghị thủ trưởng hoặc cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xử lý.

- Có quyền xem xét, làm rõ vụ việc có dấu hiệu tội phạm (nhất là các vụ việc có dấu hiệu tham nhũng) để có cơ sở chuyển hồ sơ cho Viện kiểm sát có thẩm quyền giải quyết theo quy định của pháp luật tố tụng hình sự. Tuy nhiên, vấn đề này cũng cần phải được nghiên cứu một cách đầy đủ, toàn diện, thấu đáo. Cần quy định làm rõ những trường hợp nào được tiến hành biện pháp này, đồng thời trình tự, thủ tục thực hiện phải chặt chẽ, bên cạnh đó cũng cần xác định cơ quan thanh tra cấp nào mới được giao thực hiện quyền hạn này.

- Đối với quyền điều tra ban đầu và khởi tố vụ án hình sự cũng cần phải tiếp tục nghiên cứu đầy đủ và thấu đáo hơn. So sánh với các cơ quan được giao một số hoạt động tố tụng như kiểm lâm, hải quan thì hoạt động thanh tra cũng có nhiều nét tương đồng. Các cơ quan Thanh tra từ cấp tỉnh, cấp bộ trở lên hoàn toàn có đủ khả năng thực hiện nhiệm vụ này. Ở một số nước trên thế giới thanh tra thuế có quyền điều tra ban đầu và khởi tố vụ án hình sự. Quyền khởi tố vụ án hình sự là quyền thuộc hành pháp và được trao cho một số cơ quan hành chính. Do vậy chúng ta cũng cần mạnh dạn nghiên cứu để làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn để trao cho một số cơ quan thanh tra nhà nước có quyền hạn nêu trên.

- Về vị trí cơ quan Thanh tra nhà nước cũng cần được làm rõ, nếu thanh tra do Quốc hội thành lập, độc lập với các cơ quan hành chính để giám sát, kiểm soát hoạt động của cơ quan hành chính, cơ quan, tổ chức khác thì vô hình chung xét về mặt hình thức cơ quan đó sẽ gần giống như cơ quan kiểm toán hoặc viện kiểm sát (chỉ thực hiện chức năng kiểm sát chung). Điều này khó có thể thực hiện được, nếu có mô hình này thì các cơ quan hành chính nhà nước cũng cần phải có các cơ quan thanh tra để giúp mình trong việc thanh tra, kiểm soát, kiểm tra với các đối tượng thuộc quyền quản lý của mình.

Trong trường hợp cơ quan thanh tra thuộc hệ thống cơ quan hành chính nhà nước thì cần phải có tính độc lập nhất định và có vị trí phù hợp trong bộ máy nhà nước, trong hệ thống chính trị. Với những phân tích như trên thì mô hình các cơ quan thanh tra nhà nước có thể được thiết kế như sau:

- Vị trí vẫn thuộc hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước, song có tính độc lập tương đối, người đứng đầu cơ quan thanh tra có vị trí quan trọng trong cơ quan hành chính nhà nước, phải là cấp phó của người đứng đầu, là cấp ủy, thành viên của Ủy ban kiểm tra Đảng cùng cấp.

- Về quyền hạn có nhiều quyền hơn so với hiện nay như quyền xem xét, làm rõ, quyền kết luận, xử lý, quyền xem xét làm rõ hành vi có dấu hiệu tội phạm để chuyển cho Viện kiểm sát có thẩm quyền xử lý. Các cơ quan Thanh tra nhà nước có tính độc lập tương đối với thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp. Mối quan hệ giữa các cơ quan Thanh tra trong hệ thống gắn bó chặt chẽ hơn, người đứng đầu cơ quan thanh tra cấp trên có quyền bổ nhiệm người đứng đầu cơ quan thanh tra cấp dưới. Thanh tra cấp huyện trực thuộc thanh tra cấp tỉnh. Phương thức hoạt động thanh tra cũng cần có sự thay đổi nhất định, chặt chẽ, cụ thể, rõ ràng, khách quan, minh bạch hơn. Một số hoạt động thanh tra cần phải tiếp cận với một số hoạt động tố tụng.

- Việc kết luận thanh tra, thực hiện kết luận thanh tra, theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện kết luận thanh tra; yêu cầu về năng lực, trình độ chuyên môn của thanh tra viên cũng được nâng lên. Việc thẩm định dự thảo kết luận thanh tra, đánh giá chất lượng cuộc thanh tra, giám sát kiểm tra hoạt động thanh tra, thanh tra viên cần phải đổi mới, phải tăng cường theo hướng chặt chẽ, chính xác, khách quan, minh bạch hơn. Cơ cấu tổ chức của Thanh tra Chính phủ cũng phải thay đổi, cần tách bạch giữa hoạt động quản lý hành chính với hoạt động nghiệp vụ. Người đứng đầu cơ quan Thanh tra Chính phủ chủ yếu tập trung vào việc thực hiện nhiệm vụ lãnh đạo, quản lý ngành thanh tra và cơ quan Thanh tra Chính phủ, hạn chế việc xử lý các công việc chuyên môn. Tại Thanh tra Chính phủ gồm lãnh đạo Thanh tra Chính phủ và có các Tổng cục thực hiện chức năng giải quyết khiếu nại, tố cáo, thanh tra, phòng chống tham nhũng, tiếp công dân, bên cạnh đó có các cục, vụ chức năng, có các đơn vị hỗ trợ.

Trên đây là một số suy nghĩ về việc đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra trong thời gian tới. Đó là những vấn đề vừa mang tính khoa học song cũng rất thực tiễn. Có những vấn đề có áp dụng thực hiện ngay trong thời gian trước mắt, song có những nội dung cần phải được nghiên cứu, phân tích, đánh giá ở nhiều khía cạnh, góc độ. Đặc biệt là những vấn đề liên quan đến chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan khác./.

TS. Nguyễn Văn Kim

Quyền Vụ trưởng Vụ trưởng Vụ Pháp chế, Thanh tra Chính phủ