Hoàn thiện pháp luật về chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền thanh tra

Trước hết, cần sửa đổi, bổ sung Luật Thanh tra theo hướng kiện toàn về tổ chức và hoạt động của ngành Thanh tra; quyền và nghĩa vụ của các cơ quan thanh tra theo hướng có tính độc lập hơn để tránh việc cơ quan thanh tra phụ thuộc quá nhiều vào thủ trưởng cơ quan hành chính Nhà nước cùng cấp.

Về vị trí của các cơ quan thanh tra, trong điều kiện hiện nay, cơ quan thanh tra vẫn thuộc cơ quan hành pháp. Tuy nhiên, không nên coi cơ quan thanh tra thuần túy như cơ quan chuyên môn khác của Chính phủ hoặc của UBND vì mặc dù nằm trong cơ quan hành pháp và là một bộ phận của cơ quan hành pháp nhưng cơ quan thanh tra có chức năng, nhiệm vụ đặc biệt hơn. Đây là cơ quan có tính chất giám sát hành chính, cơ quan phát hiện và xử lý vi phạm pháp luật, phát hiện sơ hở trong cơ chế, chính sách, pháp luật để kiến nghị cơ quan có thẩm quyền có biện pháp khắc phục, qua đó góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của công tác quản lý Nhà nước. Chính vì tính chất đặc biệt này, cơ quan thanh tra cần được đảm bảo tính chủ động và tính độc lập tương đối.

Trên cơ sở đó, hoàn thiện pháp luật về quy định bổ nhiệm, miễn nhiệm chánh thanh tra các cấp theo hướng: Tổng Thanh tra Chính phủ bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức chánh thanh tra bộ, chánh thanh tra tỉnh theo đề nghị của bộ và UBND cấp tỉnh; chánh thanh tra tỉnh bổ nhiệm, cách chức chánh thanh tra sở và chánh thanh tra huyện. Như vậy, mới đảm bảo tính chủ động, tính độc lập tương đối của thanh tra các cấp và đảm bảo sự chỉ đạo của Tổng Thanh tra Chính phủ đối với các cơ quan thanh tra.

Thứ hai, nghiên cứu, làm rõ các luận cứ khoa học quy định chức năng giám sát hành chính của cơ quan thanh tra.

 Theo Chiến lược Phát triển ngành Thanh tra đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030, thanh tra sẽ thực hiện chức năng giám sát hành chính với trách nhiệm xem xét và đánh giá hiệu quả, hiệu lực hoạt động của các cơ quan hành chính. Nghiên cứu mô hình tổ chức của Thanh tra Chính phủ để thực hiện chức năng giám sát hành chính, trong đó quan trọng nhất là bảo đảm nguyên tắc độc lập của cơ quan thanh tra (chủ thể giám sát) và các cơ quan hành chính (đối tượng giám sát) cần thiết phải xây dựng Đề án về mô hình tổ chức của hệ thống thanh tra.

Trên cơ sở xác định chức năng giám sát hành chính của cơ quan thanh tra sẽ điều chỉnh nhiệm vụ, quyền hạn cho các tổ chức thanh tra và cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan thanh tra cho phù hợp với yêu cầu của hoạt động giám sát hành chính. Quá trình này cần quan tâm nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước như Trung Quốc, Ai Cập là những nước có cơ quan giám sát hành chính. Ở Việt Nam, mô hình cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng là một ví dụ cần nghiên cứu và tổng kết sẽ rút ra được những bài học quý báu.

Thứ ba, cần nghiên cứu, làm rõ các luận cứ khoa học, xây dựng định chế về việc trao cho thanh tra quyền khởi tố ban đầu đối với vụ việc có hành vi vi phạm nghiêm trọng đến mức độ phải xử lý hình sự.

Để tăng cường tính chủ động của cơ quan thanh tra, đồng thời, kịp thời xử lý đối với những hành vi vi phạm, cần sửa đổi Luật Thanh tra, Luật Phòng, chống tham nhũng theo hướng: Khi phát hiện có dấu hiệu tội phạm, cơ quan thanh tra phải chuyển sang thực hiện quyền điều tra sơ bộ vụ án để làm rõ, củng cố hồ sơ, tài liệu, kết luận ban đầu và có quyền quyết định khởi tố vụ án, tương tự như cơ quan kiểm lâm, hải quan, biên phòng... Sau đó, cơ quan thanh tra có trách nhiệm chuyển hồ sơ cho cơ quan điều tra và phải chịu trách nhiệm về quyết định đó. Khi tiếp nhận hồ sơ từ cơ quan thanh tra, cơ quan điều tra ra quyết định khởi tố vụ án, khởi tố bị can và củng cố thêm chứng cứ đề nghị truy tố trước pháp luật. Đồng thời, xác định cụ thể trách nhiệm của người ra quyết định thanh tra, trưởng đoàn thanh tra, thành viên đoàn thanh tra nếu phát hiện vi phạm có dấu hiệu của tội phạm mà không quyết định khởi tố. Quy định như vậy sẽ nâng cao hiệu quả công tác thanh tra và công tác phòng, chống tham nhũng.

Tuy nhiên, để có thể thực hiện được quyền khởi tố ban đầu đối với vụ án hình sự được phát hiện qua thanh tra, cần phải nghiên cứu xây dựng các quy trình, quy phạm hoạt động của ngành. Trong đó, đặc biệt, phải làm rõ các căn cứ khởi tố vụ án cũng như nâng cao năng lực về chuyên môn, nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ thanh tra... tránh việc khởi tố tràn lan, thiếu căn cứ làm ảnh hưởng tới quyền, lợi ích chính đáng của công dân, cơ quan, tổ chức.

leftcenterrightdel
 Ảnh minh họa, nguồn internet

Hoàn thiện quy định về thẩm quyền của cơ quan thanh tra trong hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng

Một là, cần nghiên cứu quy định hướng dẫn thống nhất trong toàn ngành thực hiện các quyền trong hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng.

Việc hướng dẫn cần phải làm rõ các nội dung liên quan đến căn cứ thực hiện các quyền; trình tự, thủ tục thực hiện quyền; trách nhiệm của các chủ thể; các biện pháp bảo đảm thực hiện quyền; thẩm quyền xử lý trực tiếp, ngoài quyền hạn xử lý về kinh tế.

Riêng đối với một số quyền trong hoạt động thanh tra, cần được hướng dẫn cụ thể về quyền ban hành quyết định thanh tra; quyền yêu cầu cung cấp thông tin, tài liệu; quyền trưng cầu giám định liên quan đến nội dung thanh tra; quyền yêu cầu người có thẩm quyền tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép sử dụng trái pháp luật; quyền tạm đình chỉ hoặc kiến nghị người có thẩm quyền đình chỉ việc làm khi xét thấy việc làm đó gây thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân; quyền kết luận thanh tra...

Hai là, nghiên cứu tăng cường quyền hạn cho các trưởng đoàn thanh tra để có thể thực hiện trọng trách của mình.

Quyền hạn ở đây được thể hiện qua hai phương diện: Quyền hạn trong quá trình tiến hành thanh tra và quyền hạn sau khi có kết luận thanh tra. Quyền hạn trong quá trình tiến hành thanh tra để tạo điều kiện cho đoàn thanh tra thực hiện các quyết định thanh tra một cách tốt nhất, không bị cản trở can thiệp từ bên ngoài cũng như những khó khăn có thể phát sinh từ phía đối tượng thanh tra. Quyền hạn thanh tra khi có kết luận thanh tra chủ yếu là các kiến nghị với hai nội dung chủ yếu: xử lý người có hành vi vi phạm và sửa đổi, bổ sung hoàn thiện cơ chế chính sách cũng như trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước có liên quan đến việc xem xét, trả lời hoặc thực hiện các kiến nghị đó.

Ba là, nghiên cứu tách các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể tiến hành thanh tra thành hai nội dung rõ ràng hơn là các quy định về nhiệm vụ và các quy định về quyền hạn trong quá trình tổ chức thực hiện một cuộc thanh tra để tránh việc nhận thức và thực hiện không đúng các quyền trong hoạt động thanh tra.

Đồng thời, cũng cần xác định khái niệm quyền trong hoạt động thanh tra là các quyền mà tổ chức thanh tra, các chủ thể tiến hành thanh tra hướng ra bên ngoài, áp dụng với các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của việc thực hiện quyền, hình thành nên các trách nhiệm, nghĩa vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan từ hoạt động thanh tra.

Đối với các quyền mang tính chỉ đạo, điều hành trong hoạt động thanh tra như quyền của người ra quyết định thanh tra với trưởng đoàn thanh tra, quyền của trưởng đoàn thanh tra với thành viên đoàn thanh tra nên xác định là các quyền trong nội bộ thanh tra, cần được quy định thành quy trình, thủ tục khi tiến hành thanh tra.

Hoàn thiện quy định pháp luật về giám sát hoạt động đoàn thanh tra, thanh tra lại, xem xét lại việc giải quyết khiếu nại có vi phạm pháp luật

Trước hết, cần hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền giám sát hoạt động đoàn thanh tra. Nghiên cứu sửa đổi Quy chế Giám sát, kiểm tra hoạt động đoàn thanh tra theo hướng tăng thẩm quyền cho chủ thể giám sát nhằm đạt được mục đích của hoạt động giám sát và thẩm định dự thảo kết luận thanh tra.

Đổi mới phương thức giám sát thông qua việc chỉ quy định hoạt động giám sát trong thời gian thanh tra trực tiếp, cụ thể từ khi  có quyết định thanh tra (hay từ khi công bố quyết định thanh tra) đến khi thông báo kết thúc thanh tra trực tiếp tại đơn vị. Còn quá trình xây dựng dự thảo kết luận thanh tra, ban hành kết luận thanh tra việc tham gia của cán bộ giám sát nhằm mục đích phục vụ cho việc thẩm định dự thảo kết luận thanh tra.

Bổ sung tiêu chí giám sát, tiêu chí báo cáo của đoàn thanh tra và tiêu chí báo cáo kết quả giám sát làm cơ sở cho việc xây dựng kế hoạch giám sát cũng như xây dựng báo cáo kết quả giám sát. Sửa đổi, bổ sung về cơ chế thực hiện giám sát. Trình tự, thủ tục giám sát cho phù hợp với thanh tra cấp huyện, sở.

Tiếp theo là, hoàn thiện pháp luật về thanh tra lại. Theo đó, thẩm quyền quyết định thanh tra lại cần nghiên cứu để giao cho cả thủ trưởng các cơ quan quản lý Nhà nước. Đây là giải pháp phù hợp với cơ chế quản lý Nhà nước hiện nay coi thanh tra lại là một khâu không thể tách rời trong quản lý và đồng thời là trách nhiệm của người đứng đầu trong các cơ quan hành chính Nhà nước.

Hoàn thiện quy định về căn cứ, nội dung thanh tra lại, cần làm rõ các căn cứ thanh tra lại để dễ xác định và nhận biết rõ về dấu hiệu vi phạm pháp luật và phải gắn những dấu hiệu này với tác động của nó đối với việc làm sáng tỏ bản chất khách quan của vụ việc thanh tra. Căn cứ dấu hiệu vi phạm pháp luật nghiêm trọng của đối tượng thanh tra chưa được phát hiện đầy đủ qua thanh tra theo quy định hiện nay là không phù hợp với bản chất của hoạt động thanh tra lại. Việc quy định trường hợp có dấu hiệu vi phạm pháp luật nghiêm trọng của đối tượng thanh tra chưa được phát hiện đầy đủ qua thanh tra làm căn cứ để ra quyết định thanh tra lại sẽ gây khó khăn cho chính các cơ quan thanh tra Nhà nước trong việc xác định định hướng thanh tra lại. Bên cạnh đó, nội dung thanh tra lại cũng cần được sửa đổi nhằm xác định rõ các nội dung của cuộc thanh tra đã tiến hành và biểu hiện cụ thể của hành vi vi phạm tại những nội dung nào, cũng như thiệt hại do nó gây ra đối với đối tượng thanh tra, những ảnh hưởng từ hậu quả làm sai lệch bản chất sự việc đối với hoạt động quản lý Nhà nước.

Thứ ba, hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền xem xét lại việc giải quyết khiếu nại có vi phạm pháp luật. Cần sửa đổi, bổ sung quy định của Luật Khiếu nại và Nghị định số 75/2012/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Luật Khiếu nại về cơ chế xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật nhằm tăng cường trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan hành chính Nhà nước trong công tác giải quyết khiếu nại, đề cao vai trò của Thủ tướng Chính phủ trong lãnh đạo giải quyết khiếu nại của các bộ, ngành, địa phương và đáp ứng nhu cầu thực tiễn trong quá trình giải quyết khiếu nại thời gian qua. Khi phát hiện việc giải quyết khiếu nại vi phạm pháp luật, gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức hoặc có tình tiết mới làm thay đổi nội dung vụ việc khiếu nại, Thủ tướng Chính phủ yêu cầu người có thẩm quyền giải quyết lại vụ việc khiếu nại hoặc giao Tổng Thanh tra Chính phủ, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ kiểm tra, xem xét lại vụ việc, báo cáo Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo giải quyết. Việc sửa đổi, bổ sung quy định này cần làm rõ căn cứ, điều kiện xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật; thẩm quyền yêu cầu, kiến nghị, đề nghị xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật; xử lý kết quả xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật.

Trường hợp kết luận việc giải quyết khiếu nại trước đó là đúng pháp luật thì yêu cầu người đã ra quyết định giải quyết khiếu nại trước đó tổ chức thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật và thông báo, công khai chấm dứt khiếu nại. Trường hợp kết luận việc giải quyết khiếu nại trước đó là sai một phần hoặc sai toàn bộ thì người ra quyết định giải quyết khiếu nại phải khắc phục bằng hình thức sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành quyết định thay thế quyết định giải quyết khiếu nại có vi phạm pháp luật, khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại.

Hoàn thiện quy định về chế tài xử lý khi vi phạm thẩm quyền thanh tra

Nội dung này cần được nghiên cứu theo hướng xây dựng các chế tài đảm bảo việc thực hiện kết luận thanh tra. Tăng cường đôn đốc thực hiện các kết luận thanh tra, kiến nghị các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xử lý người vi phạm, thu hồi triệt để tiền, tài sản sai phạm do các cơ quan thanh tra phát hiện và kiến nghị thu hồi.

 Quy định chế tài xử lý đối với các sai phạm vượt quá thẩm quyền của người ra quyết định thanh tra.

Đối với các sai phạm thuộc thẩm quyền xử lý của người ra quyết định thanh tra nếu người ra quyết định thanh tra không áp dụng biện pháp theo thẩm quyền để xử lý vì lý do khách quan thì người ký kết luận thanh tra phải có văn bản nêu rõ để báo cáo cấp có thẩm quyền xem xét, quyết định.

Tóm lại, tất cả những thay đổi nêu trên muốn thực hiện được, xét cho cùng vẫn phải được thể chế hóa thông qua việc ban hành đạo luật mới về thanh tra thay thế cho Luật Thanh tra 2010. Điều quan trọng là cần phải làm cho những nội dung của đạo luật này phù hợp với mục đích, tính chất hoạt động của nó./.

Luật sư Phạm Huỳnh Công

Nguyên Vụ trưởng Vụ Cải cách hành chính

Bộ Văn hóa Thể thao và Du lịch